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城镇化转型：融资创新与改革 [:1704060123]
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城镇化转型：融资创新与改革 财政投入
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早期经济理论指出，城市化中公共物品供给，如卫生、教育和医疗服务，对提升整体经济的生产效率具有积极作用。经济地理研究也指出，尽可能降低交通成本、扩大经济规模对促进地区发展具有重要意义，这些都为政府深度参与城镇化建设提供了理论支持。实践中，城市基础设施建设、公共服务改善和公用事业发展，都是各国地方财政投入的重要领域[14]（见图4–1和图4–2）。以实施联邦、州和县三级财政管理的美国为例，在事权划分方面，各级政府相对独立地行使职权；联邦政府主要负责涉及国家全局或需要巨额投资的公益性城市基础设施。如与全国性道路交通关联的基础设施建设，均由联邦财政投资，地方财政提供一定比例的配套资金。同时地方基础设施投资也有一部分来自联邦政府的拨款支持，但绝大部分附有条件，不准挪作他用。拨款方式主要分为两种，一是“整块拨款”，即联邦政府就某一特定项目拨一笔款项，拨款多少与地方政府在该项目上投资多少无关。二是“按比例拨款”，即根据地方政府的投资额度确定出资比例。
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图4–1 1996~2005年政府基础设施投资占GDP比重
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资料来源：Australian Government Productivity Commission（澳大利亚生产力委员会）
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图4–2 政府固定资产投资占GDP比重
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资料来源：Haver Analytics（哈沃分析，国际上知名的全球战略和研究机构）和OECD（经合组织）
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上述事权划分在中央和地方政府支出结构中也有明显反映。美国联邦政府和地方政府（州、县政府）公共服务的财政支出分别是52%和48%，联邦政府支出的60%用于与城市公共服务关系不大的国防。加拿大联邦政府和地方政府财政支出分别为20%和80%，城市基础设施事权主要在地方。其中，高速公路支出联邦政府占1.2%，州政府占59.8%，地方政府（市县郡）占39%；排水支出州政府占6.9%，地方政府占93.1%。不仅是联邦制国家，单一制国家城市公共服务事权同样以地方政府为主。英国几乎所有地方政府都对其辖内居民提供教育、社会服务、警察与消防、道路维护、娱乐和文化设施、环境等公共服务。在住宅和社区福利设施支出方面，中央政府占53.0%，地方政府占47.0%；在交通和通信支出方面，中央政府占44.7%，地方政府占55.3%。法国地方社会公共支出占全部财政支出75%左右，包括住房和社区服务、教育、文化、社会治安等，而经济活动支出和一般公务支出较少，分别占全部地方财政支出的15%左右。
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除财政投入外，地方政府通过出售或赠予土地等方式支持城镇化建设也是通行做法。比如，美国独立之初，曾通过一系列土地法案将西部土地收归国有，再通过出售和赠予等手段将这些土地转为私有，从而获得土地出售收益支持城镇化建设。20世纪以后，土地出售收益基本消失，更多是通过对存量土地征收物业税、房产税等方式创造财政收入，支持城镇化进程。实际上，土地也常被用作银行借贷抵押品，这在城市化融资中已有很长历史。在修建地铁、机场或者其他大型基础设施项目时，土地经常是公共部门最重要的投入。除实物土地以外，公共开发机构还可出售更密集的土地开发权，包括更大的建筑面积或容积率，这些超密度开发权自然具有经济价值，实际代表着公共部门的股权投入。类似融资方式在印度孟买、埃及开罗、土耳其伊斯坦布尔、南非开普敦和波兰华沙都曾出现过。
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[14]政府固定投资占GDP比重只是对基建支出的一个粗略概算。严格来讲，各国家或地区的政府账户缺乏可比性。而且，一些国家当期支出实际可能反映的是长期资产支出，官方统计数据可能低估实际投资水平。
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城镇化转型：融资创新与改革 银行信贷
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银行信贷是另一种普遍存在的城镇化融资方式。欧洲许多国家实行集权制下的分税制，地方政府财权较小，对银行向政府和公共部门贷款持开放态度。在20世纪绝大多数时期，银行贷款在西欧城市建设中发挥了重要作用，现在也仍然是地方政府融资的重要来源。事实上，与市政债券类似，西欧国家也有一些专门向公共部门贷款的银行——市政银行。比如，1982年法国国有银行私有化改革之前，地方政府投资项目55%的资金来自银行贷款，私有化改革后银行贷款也仍占有相当比重。西班牙地方政府债务融资多数也来自银行贷款，省级政府的银行贷款占40%左右，市镇一级政府的银行贷款更是高达80%以上。中东欧经济转型国家普遍没有给予地方债税收减免优惠，地方政府在银行眼里是最具吸引力的客户之一，放贷条件比私人部门宽松。比如，捷克地方政府债务结构中，贷款占比高达72.5%；并且中东欧转轨国家中除斯洛伐克外，多数国家市政债券以私募发行为主，这些债券通常也由承销银行购买，实际可视为银行信贷的特殊方式。在新兴工业国家，地方政府贷款也是城镇化融资的重要方式。比如，南非地方政府可从发展银行、商业银行等不同金融机构贷款。其中，南非发展银行对市政府贷款比重高达31.47%；其次是商业银行为17.45%。近些年来，由于新兴工业国家出现过几次银行债务危机，也在积极发展地方债市场，贷款融资占比有所下降。
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具体到不同层级政府，融资方式也有差异。乡村、城镇和小城市信用等级较低，更多采用财政投入等内源融资方式，而州、市级地方政府收入来源更为广泛，更有条件利用银行借款，外源融资比例相对较高。此外，融资方式选择也与一国金融体系传统有关。德国、法国等银行主导型金融体系国家，地方政府发债必须满足严格担保规定，实践中主要由银行等金融机构担保。相反，美国等金融市场主导型国家则主要通过资本市场公开融资。
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除一般的商业性银行贷款外，政策性银行或金融机构也在城镇化建设中担当了重要角色。从国际经验看，无论发达国家还是发展中国家，大多通过国会或政府立法专门成立政策性金融机构，实行规范管理、市场运作、专款专用、责权分明的运营模式，对一些建设周期长、资金需求量大、社会效益显著而经济效益较弱的市政项目提供长息低息贷款。例如，1951年日本政府成立了“开发银行”，由中央政府全资拥有，通过财政贴息等政府补助，将邮政储蓄、国民年金和简易生命保险等长期资金，转化为向国内能源、交通等基础设施部门提供的长期低息贷款，在促进基础设施高速增长的同时，也对民间资本起到了很好的引导作用。大量民间金融机构向政策性银行投资的部门提供贷款，有效地保障了大规模基础设施建设的资金需求。韩国政府也十分重视政策性金融对城镇化发展的支持，在城镇化初期，就分步成立5家政策性金融机构，包括产业银行、企业银行、农协银行、水协银行和进出口银行，提供大额长期信贷支持城镇化建设。
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城镇化转型：融资创新与改革 市政债券
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从国际经验看，无论是市场主导的金融体系，还是银行主导的金融体系，发行市政债券都是城镇化融资重要渠道。市政债公开性所带来的市场约束，偿债来源和城镇化红利释放（土地房产增值、使用者付费和税收增多）形成的互动，以及对推动公共财政透明化、阳光化、健康化的好处，早已被实践广泛证明。以市政债发行规模最大的美国为例，州和地方政府每年通过发行长期债券为公共资本支出提供60%左右的资金，在城市基础设施建设中发挥了极其重要的作用。美国水务市场（含供水、污水处理、污水管网、河道疏浚等），每年建设性投资需求为2 300亿美元，其中85％来自市政债券，政府财政投资仅占15％。
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市政债的类型与特点
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目前，国际上对市政债划分主要有三种：一般责任债（General Obligation Bond）、项目收益债（Revenue Bond）和混合债券（Hybrid Bond）。
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一般责任债以地方政府的全部声誉和信用做担保，以全部或部分政府税收收入为偿债来源，主要向没有固定收益的基础设施项目建设、免费或收费较低的公共服务，如城市街道、街灯和交通信号设备等提供融资。一般责任债信用级别通常与发行主体（即地方政府）相同，除非另有具体增信方式，如政策性银行担保或其他来源担保等。一般责任债券又可分为完全责任债券和有限责任债券。其中，完全责任债券以地方政府全部征税能力形成的所有收入作为偿债资金，相当于依托地方政府的主体信用；有限责任债券以地方政府的有限税种（一种或多种税种）形成的税收收入作为偿债资金。