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城镇化转型：融资创新与改革 偿债收入来源
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国外城镇化融资实践表明，无论是财政投入、银行信贷，还是市政债券、资产证券化和公私合作，都需要一个稳定、可持续的偿债来源。各国国情的差异，导致了纷繁多变的复杂情况，偿债资金来源也丰富多样，既有一般性税收和转移支付等传统收入，也有房地产税、使用者付费以及土地价值捕获等市场化收入。
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一般性税收收入和转移支付
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国际经验表明，无论是联邦制或单一制国家，地方税都是城镇化融资的重要偿债收入基础。在英国，地方税主要包括市政税（16%）和营业税（17%），市政税针对居民住宅评估价值课征，纳税人为房产实际使用者。在美国，小城镇建设主要由联邦政府、地方政府和开发商共同承担，其中供水厂、污水处理厂、垃圾处理厂等由州和小城镇自行筹集，资金主要来源于税收。比如，负责纽约市公共交通的大都会捷运局公布的财政年度报告显示，纽约公交、地铁的营运收入结构为：乘客票价约占50％、地方政府补贴占24％、纽约州政府补贴占23％、联邦政府补贴占2％、其他资金来源占1％。资金来源结构表明，联邦政府的投资比重相当低，近一半资金来自州政府和市政府，其中州政府与市政府的比重大体相当。
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就地方税收收入结构而言，一些国家地方税以财产税为主，如美国、加拿大财产税收入约占地方政府全部收入的40%；另一些国家地方税主要来自联邦政府和州政府的税收共享，如德国地方税收收入包括土地税、工商业税，分享联邦政府15%的所得税和部分增值税，约占地方财政全部收入的35%。近年来，地方工商业税所占比重下降，税收收入更多的来自联邦政府的税收分享。
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转移支付制度是另一种重要的地方财政收入来源。例如，德国制定了《财政平衡法》，在分税制基础上规定了各级政府财政应采取纵向平衡和横向平衡对财政收入进行再次分配，包括联邦对州和各州之间两个方面。受地方收入和所担负公共支出不同，各国地方政府转移支付收入占总收入的比例不同，如美国30%，加拿大40%，英国能够达到50%。在补助条件上，分为无限制性条件的一般补助和有限制条件的特殊目的补助，如指定用于教育、城市发展、交通等。在支付形式上有专项拨款，一般性补助、税收返还等。在韩国，中央政府转移支付占地方政府全部收入的66%。基础设施投资方面，地方政府承担20%~25%，其余主要来自地方税和中央政府的转移支付。
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专栏4–3 各国中央政府均重视转移支付作用
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首先，转移支付法律化是各国普遍做法，使得转移支付制度透明而具有约束力，避免了随意性。其次，专项转移支付比重较大，如下表所示，在州一级中，5个国家的州政府得到的专项转移支付超过了无条件转移支付；在地方政府中，11个国家的地方政府得到的专项转移支付超过了无条件转移支付。再次，转移支付的计算方法简单和复杂并存，德国转移支付制度虽然要经过横向与纵向、多层次、多步骤的反复运作才能实现均等化目标，但计算方法比较简单，均等化拨款主要以居民人口与实际收入能力为依据。最后，收入和支出分配的设计是转移支付制度的基础，转移支付的规模取决于上级政府集中的收入和承担的责任，在科学分配收入和支出责任的前提下，转移支付的规模才能体现上级政府的意图，才具有平衡纵向和横向财力不均衡的意义。
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2004年OECD国家州和地方政府得到的专项转移支付比重
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国家 专项转移支付占总转移支付的比重（%） 国家 专项转移支付占总转移支付的比重（%） 州政府 澳大利亚 87.5 地方政府 澳大利亚 17.2 奥地利 79.8 奥地利 86.1 比利时 94 比利时 95.9 加拿大 18.6 加拿大 95.7 意大利 28.6 意大利 75.5 墨西哥 59.2 波兰 29.5 西班牙 14.8 西班牙 33.8 瑞士 77.8 瑞士 80.4 平均 57.5 挪威 44.9 地方政府 葡萄牙 11.4 捷克 100 瑞典 28.7 丹麦 69.8 土耳其 77.3 芬兰 9.2 冰岛 21 希腊 100 韩国 27.7 匈牙利 56.9 荷兰 70 平均 54.4 资料来源：董艳梅，中央转移支付与欠发达地区财政的关系，社会科学文献出版社，2014，24~45页
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房地产税收收入
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开征房地产税能够为地方政府提供一个稳定的收入来源，保障服务供给质量，并允许地方政府从辖区内土地增值中获得收入，已越来越成为国际通行做法。目前，在不少发展中国家和发达国家，房地产税都是地方政府的主要税种。工业国家筹集超过GDP的2%的房地产税，而中低收入国家房地产税平均约占GDP的0.6%。在发达国家，全部税收收入中约有10%~20%用于资本性支出，房产税是地方政府资本性支出的重要来源。除此以外，地方政府还征收某些与土地开发与建设有关的专项税。
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具体到不同层级的地方政府，通常城市政府是城市化主要责任体，但地方财力往往捉襟见肘，缺乏一个稳定和可持续的收入来源。对此，房地产税具有良好特征，适合作为地方税收的主体税种。房地产税可以让城市政府获得由于发展带来的土地增值，这是对地方良好管理的一种回报，也是出售土地的一个很好替代。发达国家房地产税占地方政府收入的70%。同时，房地产征税对象也与公共服务的受益者一致。房地产税是一种准城市服务收费，以及对不动产的持有环节征税。它从来不会受到民众欢迎，但它充分体现税收原理：如果地方政府想多花钱，那就必须有充分理由，向纳税人说明花钱的必要性。反过来，房地产税连同土地价值增加的原因在于投资和基础设施的改善、便利设施和区域整体发展。房地产税在一定程度上表示了纳税人从地方政府提供的服务中获得的收益。
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此外，房地产税还可以减少土地市场扭曲并促进土地更高效利用。房地产税的一个重要优势，是鼓励房地产的所有者对其加以最好的利用，比如将公寓出租，或对未使用或未充分利用的土地进行开发，从而提高存量住房和城市土地的利用效益。20世纪80年代，日本实施低房地产税，鼓励人们购买土地多于其他形式的资产（股票或证券），而没有鼓励土地所有人开发他们土地，房地产税的提高可以有效控制闲置土地的所有权并阻止房地产价格的上升。
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通过调节房地产税税率，促进城市内填式开发和重建则是另一种重要的收入来源。例如，美国匹兹堡市的可变税率或双比例税率做法，即较高的税率适用于土地价值，较低的税率适用于改善价值，如建筑物价值，这会降低土地集约利用的税负，反而增加土地粗放利用的税负。这样，可变税率房地产税为改善建筑物的资本投资提供减税激励，加重未开发和开发强度低的房地产投机成本。在宾夕法尼亚州，几个社区的经验表明，可变税率的房地产税是促进中心城市振兴的有效工具。这种形式税收已经在悉尼、中国香港及其他一些经合组织国家的城市，如丹麦和芬兰实行。
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专栏4–4 美国匹兹堡的可变税率房地产税
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美国匹兹堡已采用可变税率，在这种税率体制下，欠开发土地的征税税率要高于已开发土地。这种策略可以激励填充式发展，并且抑制土地闲置、土地投机和城市蛙跳式扩张。早在1913年匹兹堡就采用可变税率，向闲置土地业主征收的税率是已开发房地产的2倍。1979年，扩大了征税系统，现在向闲置土地业主征收的税率达到了已开发房地产的6倍。其结果是，匹兹堡比许多城市有一个更紧凑的发展模式，因为它的税收政策抑制了蛙跳式发展。这个税收制度并没有破坏经济发展，反而促进发展：推广可变税率税收制度后的10年内，匹兹堡的建设工程规划许可证增长70.4%。可变税率税制的好处包括：一是从土地价值税收中获得额外公共收入。二是市区空地减少。闲置土地较高税率加重业主只是囤积土地，等待土地增值这种行为负担，并促使业主开发土地或将土地出售给有意购买者。三是抑制蔓延。地价税鼓励利用现有的基础设施，开展城市空地的内填式发展，这减少了对位于城市边缘农用地需求。四是管控。地价税使土地投机更为困难，土地投机是房地产泡沫之源，地价税则有利于房地产市场稳定。
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资料来源：国务院发展研究中心与世界银行课题组，中国推进高效、包容、可持续的城镇化，中国发展出版社，2014年，55~62页
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使用者付费
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使用者付费是一个重要的偿债资金来源。国际上，对具有私人产品属性的政府服务实行收费是非常普遍的，即在正常的税收之外，还开设了专项收费，原则是“谁受益、谁出钱”。使用者付费主要包括：为提供的服务收费，如自来水供应和垃圾收集、城市煤气供应、电力供应、公共交通等；允许享受某种机会或以某种活动进行的收费，如许可证费、特许经营等；通过使用地方政府财产而取得的收入，如市场和土地租用费、使用城市政府出资建设的公路等。比如，纽约市区间桥梁隧道管理局在东河和哈莱姆河的桥、隧道里收过桥、过路费，该费收入用于高速公路和地铁系统的维修。
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