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城镇化转型：融资创新与改革 第五章 城镇化融资的国际经验 ——风险约束和违约处理
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市政债等城镇化融资方式的创新，在拓宽融资渠道的同时，也引发了一些债务风险甚至债务危机。20世纪90年代，地方政府债务危机曾在阿根廷、巴西、印度、墨西哥等发展中国家相继爆发。这些危机一方面引发了严重社会经济后果，另一方面也促进了地方政府债务融资监管框架的改革与完善。
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城镇化转型：融资创新与改革 财政纪律约束
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财政纪律约束是地方政府性债务面临的首要约束。所谓财政纪律约束，是指依据宪法或法律确定的财政规则，对地方政府性债务进行管理和控制（见表5–1）。财政纪律对管控地方债务具有诸多优势，一方面相对公平公正，对地方政府财务状况的评估比较客观，不带有偶然性和政治偏向；另一方面，财政纪律有利于中央和地方政府之间建立一个有效的沟通机制，避免耗时费力的博弈。具体而言，财政纪律约束通常包括以下方面：
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第一，硬化预算约束。在财政预算管理方面，地方政府预算可分为经常性预算和资本性预算。资本性预算可利用负债筹集资金，而经常性预算一般都要自求平衡，债务资金不能用于弥补经常性预期缺口，这就是多数国家在预算管理中所奉行的“黄金法则”，不仅对事先控制债务风险有重要意义，并且能以此带动整个债务监管框架的完善。20世纪90年代以来，巴西、印度、墨西哥、俄罗斯等曾经有过地方债危机的国家，都以经常项目自求平衡为出发点，进行过大规模财政整顿，从制度层面硬化地方政府的预算约束，对其后债务风险的逐步下降发挥了重要作用。比如，2003~2007年巴西各级地方政府净负债占GDP的平均比率，从18%下降至13%；印度各邦财政赤字占GDP平均比率从2000~2005年的4%下降至2007~2008年的1.5%。
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表5–1 地方政府债务融资财政制度
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国家 法案 时间 美国 各州预算平衡法案 20世纪80年代 法国 各项借贷法规和预算平衡制度 20世纪90年代 巴西 财政责任法 2007年 哥伦比亚 358法 1997年 617法 2000年 财政透明和责任法 2003年 印度 邦财政责任和预算管理法案 2005年 墨西哥 地方借贷法规 2000年 秘鲁 财政责任和透明法 2003年 普通负债法 2005年 波兰 公共财政法 2005年 南非 地方财政管理法案 2003年 资料来源：国务院发展研究中心与世界银行课题组，中国推进高效、包容、可持续的城镇化，中国发展出版社，2014年，134~142页
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第二，评估负债能力。如果说硬化预算约束旨在强化地方政府的偿债责任，那么准确评估地方政府财力则是确保其偿债能力的重要依据。需要指出的是，评估地方政府财力不仅要着眼于地方政府自身的财力，还要从上一级政府和资本市场角度做整体风险评估。[17]例如，美国州政府对地方政府（市县郡）负债能力设立的基本评估指标，既包括用来偿还项目收益债的专项收入，也包括债务本息占不指定用途资金的比重；既包括本级地方政府的债务负担能力，也包括上延一级的政府偿债能力（见表5–2）。同时，还须参考标准普尔、穆迪、惠誉三大评级机构的评级。
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表5–2 美国地方政府的负债能力评估
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评估指标 州数量 阿拉斯加州 加利福尼亚州 弗罗里达州 路易斯安那州 缅因州 马里兰州 北加利福尼亚州 俄勒冈州 佛蒙特 弗吉尼亚州 华盛顿州 西弗吉尼亚州 直接债务占应税资产评估价值百分比 1 × 人均直接债务 7 × × × × × × × 直接债务占个人收入百分比（人均） 9 × × × × × × × × × 政府债务占应税资产市场价值百分比 1 × 债务本息占不指定用途资金与专项收入百分比 12 × × × × × × × × × × × × 预算收入占总收入百分比 1 × 10年内净债务支付百分比 2 × × 新债发行规模不大于偿债规模 1 × 预计市场容量 1 × 资料来源：国务院发展研究中心与世界银行课题组，中国推进高效、包容、可持续的城镇化，中国发展出版社，2014年，154~162页
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第三，债务规模和债务上限控制及预警。对任何可用于偿还地方公共债务的财政资源而言，举债空间最终需在在中央和地方政府之间分配，这一点无论是财政联邦制国家还是单一制国家、无论是否允许地方政府破产的国家，本质上都是如此。基于此，大多数国家对特定地区债务的限制，更多取决于债务总水平或偿债能力，并根据财政规则设定总上限。比如，限定年度偿债额占地方财政总收入或经常性收入的比例，限定新增债务占财政总收入或不包括中央转移支付的财政收入比例，具体指标一般有负债率、债务率、新增债务率、担保债务比重、偿债率、利息支付率、资产负债率和债务依存度等，旨在从不同角度准确评估和预警地方政府债务风险（见表5–3）。
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表5–3 债务需求控制主要指标
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指标 公式 国际公认的一般警戒线 负债率 年末政府债务余额/当年地方GDP 10% 债务率 年末政府债务余额/当年财政收入 100% 新增债务率 年末新增债务额/当年财政收入增量 18%（巴西）9%（日本） 偿债率 当年债务还本付息额/当年财政收入 15% 担保债务比重 年末担保债务余额/当年财政收入 —— 债务依存度 当年利息支出额/（当年财政收入+当年债务还本付息额） 20%~30%（日本）15%（俄罗斯） 资产负债率 年末政府债务额/年末政府资产额 8%（美国）10%（新西兰） 资料来源：国务院发展研究中心与世界银行课题组，中国推进高效、包容、可持续的城镇化，中国发展出版社，2014年，174~176页
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设定债务规模控制指标的另一个重要作用是风险预警。例如，哥伦比亚通过1997年《358法》及2003年《财政透明和责任法》建立债务预警系统，评估为红灯区的地方政府被禁止举债，黄灯区则给予警告，绿灯区准许举债，由于早期“红黄绿灯”预警系统执行效果不佳，2003年哥伦比亚取消了“红绿灯”系统的黄灯分类（见表5–4）。预警指标大都以债务规模占偿债能力之比表示，具体可用总量、流动性、收入支出等多种指标衡量财政压力。
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表5–4 哥伦比亚地方政府债务预警指标体系
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预警指标 绿灯区 红灯区 利息支出率 <40% >40% 债务率 <80% >80% 关于借款规定 地方政府可自行签订新借款合同 禁止地方政府借款 资料来源：国务院发展研究中心与世界银行课题组，中国推进高效、包容、可持续的城镇化，中国发展出版社，2014年，170~172页
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专栏5–1 财政压力的早期预警系统
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部分国家所使用的指标
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