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城镇化转型：融资创新与改革 违约处理
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尽管有财政纪律和市场约束，但违约风险仍不可避免，相应的风险处置机制同样不可或缺。比较而言，OECD国家对违规行为的处置原则是分别对待，相对温和。发展中国家特别是拉美国家历史上有过教训，对债务违约特别是违反审慎财政制度的行为有严格的惩罚措施。比如，2000年巴西颁布的财政责任法规定，如果政府官员在债务、赤字和工资支出上限等方面违反了财政制度，将会受到罚款、弹劾、不能再度当选，甚至最高可达四年的刑罚。[18]具体而言，违约处理方式主要有以下几种。
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协商解决
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地方政府无法完成债务契约某类要求（如无法付息）、申请破产之前，可与债权人、托管机构、评级机构、债券保险人等协商解决。比如，美国《破产法》第九章规定，对一般责任债券的偿付危机，如果是暂时性或技术性的，地方政府可与债权人直接协商，达成延期或豁免协议，以帮助债务人有更长时间改善财政状况。在此期间，地方政府可通过压缩支出、扩大税基、提高税率或收费比率、发行新债自我补救。
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上级政府介入及接管人制度
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如果自我补救没有效果，上级政府就会直接介入，或委托专门管理机构接管地方政府财政。具体包括以下几种：
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一般监管机制。以美国为例，宾西法尼亚州市政金融恢复法案或47号法案（ACT47）规定，一旦地方政府出现债务危机，州政府需要出资设立一位ACT47协调人。ACT47协调人需协同地方政府进行财政治理并与债权人协商。密歇根州也有类似治理方案，当市政府或学区出现财政危机时，由州政府指定的应急经理充当市政府首要负责人和立法人，并且仅有应急经理有权向法院申请破产。
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特殊市政体控制机制。有时地方政府财政情况仅靠监督机制根本无法改善，此时可以使用控制机制。例如，纽约州政府和联邦政府在1975年纽约市财政危机时共同介入，制定了债务重整计划，并调整了公务员薪酬、养老金计划和税率。同时，州政府和联邦政府设立了市政协助公司以纽约市的名义发行债券，并设立金融控制局监控纽约市的一切金融事务。
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接管人制度。以美国为例，接管人包括项目接管人和衡平接管人。项目接管人通常由破产法院指定，用来保障破产后地方政府的部分项目设施的运行。比如，在杰佛逊县（Jefferson）破产案中，联邦巡回法院就指定了一位接管人负责当地污水处理事宜。衡平接管人通常也由法院指定，但对地方政府的财政管理权力不仅限于特定项目，而其实际是整个地方政府财政的接管人。比如，密歇根州在采取应急经理机制之前，其Wayne县的巡回法院就让衡平接管人接管了Ecorse市整个市政财务。
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但对特殊收益债券而言，其债权以某种收入来源做抵押，当债务偿付发生困难时，损失由投资人承担。若救助失败，则依照联邦破产法，由发债政府提出和解协议并提出自愿破产请求。此时其财政管理可置于法院监管之下，以确保债务调整计划的充分实施。此外，尽管法律规定联邦政府可能对某些市政债进行救助，但自美国发行市政债以来，联邦政府实际只救助过两起，这样做一是为有效控制道德风险，二是地方发债方通常都有能力自己解决违约问题。
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表5–6 发达国家债务违约处理比较
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美国 日本 德国 瑞典 违约处理 没有明文规定的支援措施；通过制定特别法等，有时上级政府（联邦、州政府）会提供财政支援；存在道德义务债券 没有明文规定的支援措施；《地方财政健全化法》出台，从2009年度开始全面施行 当联邦政府认为有必要时，根据《联邦法》以及《联邦预算法》实施财政支援；从1994年到2004年，对不来梅州、萨尔州发放了财政重建特殊补贴；评级机构惠誉国际对州政府的评级全部为AAA级 没有明文规定的支援措施；中央政府为财政情况严峻的地方政府进行财政支援，提取了准备金 破产制度 《联邦破产法》第九章 无 无 无 资料来源：OECD，2008，Public Private Partnership： In Pursuit of Risk Sharing and Value For Money
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对于中央政府提供财政支援，从制度上能够采用的方法有两种：一为中央政府等实施财政支援的方法，另一种是进行债务调节方法。美国是唯一建立债务调节制度的国家，建立了（狭义）地方政府破产制度（《联邦破产法》第九章）。日本为应对财政恶化，于2006年颁布地方财政健全化法，建立了一整套体系，以便地方政府通过自身财源难以偿还债务之前掌握情况，敦促地方进行财政重建。瑞典为应对地方财政恶化提取准备金，一旦认为有必要，就会以这笔准备金开展财政支援。德国虽然没有恒久性财政支援制度，但允许州政府在财政情况极其严峻时请求联邦政府及其他州政府支援。
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[18]在厄瓜多尔，不仅责任人会受到处罚，而且还会暂停中央的转移支付。阿根廷与墨西哥对发生债务违约的地方政府，采取的措施是暂停中央财政转移支付，停止或限制新的担保和贷款。哥伦比亚的做法是惩处责任人，停止发行新债并通过整改达到合规要求。秘鲁的做法则是暂停中央转移支付。
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城镇化转型：融资创新与改革 破产处置[19]
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破产是美国等一些国家处置地方政府债务风险的典型做法。在地方政府无力偿债时，可以通过引入政府破产机制，不仅能强化对地方政府预算约束，更重要的，是能对地方政府进行债务重组，即在维持基本公共服务前提下，有效化解债务风险。
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地方政府破产的概念及内涵
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破产是一个法律概念，通常指债务人无力偿债时，依法申请破产保护，通过清算债务人资产偿债。不少国家特别是财政联邦制国家，如美国等在法律中规定了地方政府可实施破产制度。需要指出的是，地方政府破产与企业、个人破产有所不同，通常并非一般意义上的资产清算偿债，而是在破产保护框架下为债务重组赢得时间。究其原因，这主要源于地方政府是诸多须臾不可或缺的公共服务提供者或管理者。
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目前，国际上有代表性的地方政府破产处置，主要有司法主导和行政主导两类。前者是司法机关起主导作用，由法院主导债务重组过程，包括违约债务处置的启动时间、方式，债务赔偿优先顺序等；后者由上级政府主导，由上级政府临时负责或指定接管人负责下级政府财政管理。
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司法主导以美国为典型代表。1937年大萧条期间，市政债大量违约，国会通过《1938年破产法》，首次允许市政府破产，这在国际上也是首创。1978年《美国破产法》第九章[20]进一步明确了地方政府破产机制，规定各州可自行决定是否允许市级政府（或市政专门机构）经州政府同意申请破产保护，同时规定州政府须自行应对财政困境不允许申请破产。目前全美51个州中，有21个州宣布无条件采纳《破产法》第九章，有3个州（宾夕法尼亚州、北卡罗来纳州和纽约州）附加了重要条件，有27个州根据个案具体情况决定是否采纳《破产法》第九章。
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表5–7 美国市政府破产保护申请案例
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申请人 申请破产时间 破产原因 重整措施 Jefferson县 2011年11月 污水处理项目建设成本失控；金融危机中浮息债收益率飙升，利息支出骤增；薪酬税被判违宪，一般基金收入骤减40% 仅1亿美元债务全额偿付，其余债务减免本息，一般责任债券人放弃索赔权；提高辖区内排污费率、发行市政债券融资 Harrisburg市 2011年10月 焚化炉项目成本失控，债务违约；市政府为相关债务担保，上述债务规模为该市自身债务规模的三倍；市长提出的财政重整计划遭市议会否决 由于宾夕法尼亚州法律不允许市政当局申请破产，申请被驳回；计划出售资产、公用事业经营权，协商债务减免、调整雇佣合同 Stockton市 2012年6月 房地产泡沫破裂，税收收入缩水70%；养老金、医疗保险负担过重 重整计划尚未确认，债务人被分为18类，分别进行债务调整；延迟养老金发放、提高消费税率 Mammoth Lakes镇 2012年7月 法庭判定镇政府赔偿某房地产开发商4 300万美元，赔偿金额为该镇年预算规模的3倍 赔偿金额降为2 950万美元，分23年付清 Detroit市 2013年7月 种族矛盾、治安恶化、产业衰退，导致人口流失、房地产价格下跌、税收收入下降，城市陷入衰败 尚未提交债务调整计划 资料来源：Spiotto（2011），CIB Research
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行政主导以巴西等国为代表。20世纪80年代，巴西经历三次州政府债务危机，财政联邦制的复杂结构导致财政共同责任，下级政府缺乏硬预算约束，地方债务失控。痛定之下，巴西颁布《财政责任法》。[21]地方债务存量和新增借款实行严格的法定控制，联邦政府与25个州通过谈判达成协议，提出内容广泛的财政整顿计划。
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