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城镇化转型：融资创新与改革 第六章 我国城镇化融资的历史和现状
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任何一个具体领域融资模式的形成，都与当时特定的经济金融体制密不可分。我国是一个转轨国家，现有城镇化建设领域融资模式的一些典型特点——无论是政府融资平台的兴起，还是偿债资金对土地出让金的高度依赖，都是市场化改革总趋势下特定领域经济金融体制背景的反映。
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城镇化转型：融资创新与改革 城镇化融资方式的历史变迁和现状
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历史地看，无论早期单一的财政拨款，还是目前多样化市场融资方式，其演变过程与政府投融资体制变化息息相关。计划经济时代，我国城镇化融资主要依赖政府财政。随着城市建设资金需求日益增多，财政资金入不敷出、赤字增多以及资金使用效率较低的矛盾日益突出，从1979年开始，北京、上海、广东三个省市试行“拨改贷”，即在基本建设投资领域进行财政拨款改为银行贷款的试点，1985年这一试点全面推开。在“拨改贷”改革不断深入的大背景下，财政预算中的建设性支出比重不断下降，20世纪80年代中后期包括城镇化建设这一传统公共财政领域也开始利用银行贷款，当时不少城市还大量向市民集资用于道路交通等市政基础设施建设。但当时由于国有银行一统天下，地方政府产生了一种错误认知，即银行资金也是国家资金，“贷款”也是国家资金支持，尽管拨改贷取得了一定效果，但总体上地方政府的债务主体意识并没有真正建立，导致不少贷款难以收回，实际成为企业周转资金使用，最终在1998年实施的债转股中被转为企业资本金。
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20世纪90年代分税制改革和政策性银行设立，进一步推动了城镇化建设负债融资的发展。在分税制下，地方政府有自身的税收收入，形成了相对独立的地方政府信用，而地方政府的一项主要事权就是市政建设，这一领域也自然成为其信用支持的一个重点。正是在上述背景下，无论是最初对开发银行“两基一支”软贷款的财政贴息或风险兜底，还是其后基于广泛“银政合作”基础上的打捆贷款、综合开发贷款等，都是地方政府信用与银行贷款相结合的不同形式，既是城镇化建设兼具公共产品和使用者付费双重属性的反映，也是当时的财政和金融体制下城镇化资金筹集的一种“市场”选择。
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近年来迅速兴起的融资平台模式，本质上仍是地方政府信用和市场化融资相结合的产物。1997年亚洲金融危机爆发后，我国实施了积极财政政策和实际上较为宽松货币政策，刺激了地方政府扩大投资保增长的热情和融资需求。同时，地方政府融资又面临多方面的法律法规制约，比如《预算法》规定地方政府不得举债，《贷款通则》排除了地方政府直接向银行借款的可能，《担保法》也规定国家机构不得为保证人等等。在此体制背景下，地方政府直接举债的“前门”关闭，于是在现实的财政压力下，融资平台贷款等创新模式应运而生。应对国际金融危机以来，在“四万亿”扩大投资的一揽子刺激计划下，地方融资平台在基础设施投融资中发挥了更大作用。地方政府在履行城镇化建设事权中，将伴随城镇化进程逐步增值的土地收入作为重要的融资来源和偿债保证，无疑是政府信用和市场运作双重特性在特定城镇化阶段和体制背景下的又一“市场”选择，是地方政府信用、土地商品化、银行信贷扩张冲动，以及城镇化建设资金需求量大等特征相结合的产物（见图6–1，图6–2）。
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图6–1 我国城镇化融资方式的历史变迁
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图6–2 中国的地方政府融资方式
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注：准政府部门指学校、医院、水电气等公共事业部门
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城镇化转型：融资创新与改革 以地方政府为主体的融资方式
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尽管地方政府是城镇化建设事权的主要承担者，但长期以来受地方政府不能负债等法律法规的限制，我国地方政府直接作为债务主体的融资渠道较少。历史上看，仅有国债转贷、地方政府债券（中央代发）以及国际金融机构和外国政府贷款等少数渠道，直到应对国际金融危机以来最近几年，地方政府发债才逐步开始试点。
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国债转贷
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1998年，全国人民代表大会通过了《中华人民共和国公路法》，《公路法》允许地方政府为公路和交通基础设施建设借款。地方政府通过两类变通方式在国内债券市场直接融资，即1998~2004年的国债转贷，以及2009年至今的地方政府债券。1998年，受亚洲金融危机冲击，经济增长面临一定困难。为扩大有效内需，促进国民经济持续稳定发展，国务院决定增发一定数量国债，由财政部转贷给省级（包括省、自治区、直辖市及计划单列市，下同）政府，用于地方经济和社会发展项目建设。1998年8月财政部发布《国债转贷地方政府管理办法》通知，国债转贷以省级财政部门作为债务人代表，负责对财政部还本付息，并要求国债转贷资金要直接落实到具体项目。
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第一，确定转贷资金项目原则。一是主要用于在建或已完成前期准备工作的项目，新上项目一般要求2年左右建成，防止重复建设；二是用于基础设施项目；三是项目的确定既要考虑本地区经济和社会发展需要，又要兼顾本地区综合还款能力。
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第二，国债转贷资金使用范围。应当用于农村电网改造以及城市电网建设、城区基础设施建设、水利工程、道路交通等建设项目。