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城镇化转型：融资创新与改革 [:1704060145]
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城镇化转型：融资创新与改革 推进多种形式的公私合作
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在建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制的同时，还应推广使用公私合作模式，广泛吸引社会资本参与城镇化建设。PPP是国际上吸引社会资本参与城镇化建设的普遍做法，有利于吸引社会资本，拓宽城镇化融资渠道，形成多元化、可持续的资金投入机制。对此，党的十八届三中全会明确指出，建立透明规范的城市建设投融资机制，大幅度减少政府对资源的直接配置，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营。
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加强和完善法制法规建设
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国际经验表明，健全的法律制度环境是PPP模式赖以生存的基础，也是增强投资者信心、降低项目风险的有效措施。尽管我国已颁布实施了《招标投标法》、《政府采购法》、《合同法》等法律，在一定程度上规范公私合作行为。部分省市也出台了公用事业特许经营条例，但从国内实践看，由于PPP模式涉及面较为广泛，而与PPP相关的法规政策多为部门规章或者地方性法规，权威性不足，部分文件之间甚至相互矛盾，亟待在更高立法层次上，尽快制定社会资本投资基础设施建设的相关法律法规。将民间资本进入公共服务领域的公私合作行为，上升到法律层面，进一步明确民间私人资本参与政府基础设施建设的法律依据。从法治角度完善价格机制、诚信机制、项目担保机制等，给社会资本以稳定的预期。同时，各地也制定相应的合作指南等，为吸纳民间资本参与政府投融资提供具体政策支持。这样，有利于清晰地界定各方权利、义务、责任和风险，畅通民间资本参与公私合作的渠道。
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强化契约精神和市场意识
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从国际经验看，契约观念是顺利开展PPP的重要前提。过去，我国许多政企合作项目“形似而神不似”，一定程度上讲，就是政府缺少“契约精神”。如果现在政府不转变观念，不为PPP营造良好的信用环境，无论出台多少支持政策，都不能吸引社会资本。具体而言，一是提高政府公信力，要通过特许经营权、合理定价、财政补贴等事先公开约定的收益原则，使投资者获得稳定的收益预期。二是严格执行契约，有效保护私人产权。政府不能干涉投资主体正常的建设和运营，而要巩固和规范市场经济中财产关系，约束人们的经济行为，避免因暂时的政策考虑而做出违背既定契约、损害私营部门合法权益的行为。
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除此之外，PPP模式还强调市场机制的作用，强调政府与社会资本各尽所能。这意味着政府要从根本上改变既做“裁判员”又做“运动员”的心态，由过去主导角色，转变为社会资本合作者、促进者、监督者。该由市场做的，要放手交给市场。私人部门负责项目的设计、建设、运营和维护，也要承担相应风险，权责对等。反过来，该由政府管的，也要用市场化方式管住管好，通过建立“激励相容”的机制，实现商业利益和社会效用的统一。
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积极稳妥推广PPP模式
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PPP要落到实处，还需要根据具体项目公益性，不同程度地引入竞争机制，分门别类地选择最优合作模式，适当实施负面清单管理。第一，在合作模式选择上，要因地制宜选择。对具有明确收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设–运营–移交（BOT）、建设–拥有–运营–移交（BOOT）等模式推进。对经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设–运营–移交（BOT）、建设–拥有–运营（BOO）等模式推进。对于缺乏“使用者付费”基础、主要依靠“政府付费”回收投资成本的项目，可通过政府购买服务，采用建设–拥有–运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进。
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第二，在大多数基础设施项目准入上可实施负面清单管理。无论是政府投融资平台，还是其他国有资本投资运营公司，凡被列入负面清单管理的项目，都不再具有“特许”建设和运营主体地位，而是要与社会资本平等参与招标，公平竞争由政府提出的标的项目。
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第三，开展PPP项目试点，形成示范。可考虑优先选择收益比较稳定、投资规模比较大、长期合同关系比较清楚、技术发展比较成熟的项目进行试点，如市政供水、污水处理、垃圾处理、保障房建设等，现有项目也可引入PPP模式进行升级改造。这类项目的运作方式和合同式样相对标准，相对“好上手”，也能为后续推广积累经验，避免“走样”。同时，也可以考虑从存量项目着手，这样既可减少项目前期调研、设计和审批时间，降低“绿地”开发风险，也有助于地方政府缓解存量债务压力。
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完善机制建设和监管框架
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国际经验表明，由专业机构设计完备的监管方式，是建立监管框架体系的基础。英国、澳大利亚、加拿大等国都专门设立了PPP管理机构，履行研究设计、项目储备、融资支持、招投标管理、争议协调等职责。为加强PPP模式管理，我国也应设立专门机构或委托相关部门承担PPP项目的宏观管理职能，主要负责顶层设计、战略规划、政策设计、部门协调、模式创新、平台建设、项目指导与决策及评估、信息发布、营造环境、监督管理等工作。政府的PPP管理机构必须有效发挥信息引导、政策指导、投资先导和利益驱动作用，承担基础设施的未来需求预测和总体布局规划，协调下一级行政区域在基础设施规划和项目审批方面的事权，引导民众树立市场经济观念，为社会提供良好服务。
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在设立专业管理部门的同时，还需构建有效监管框架，明确不同阶段监管重点，合理分配监管权限，提升监管效率。在招投标阶段、运营阶段和资产转让阶段都应有相应的监督管理依据与措施。既要避免社会资本利润超出合理区间，公共服务价格高企引发公众不满情绪，又要保障社会资本长期合理回报和项目运营可持续。
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城镇化转型：融资创新与改革 [:1704060146]
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城镇化转型：融资创新与改革
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城镇化转型：融资创新与改革 第八章 新型城镇化融资与财税制度改革
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财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制在治国安邦中始终发挥着基础性、制度性、保障性作用。财税体制改革既要解一时之弊，更要着眼长远机制的系统性重构。随着我国发展阶段的变化，现行财税制度已难以适应高效、包容、可持续的城镇化发展要求，当前城镇化融资中的一些突出矛盾和问题，如土地财政问题突出、债务膨胀过快、财政金融风险增大等，与财税制度不健全有密切关系。深化财税体制改革、建立现代财政制度，不仅是弥补市政建设融资缺口，优化融资结构的迫切需要，也是提升城镇化建设内涵和质量的必然要求。
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城镇化转型：融资创新与改革 理顺不同层级的政府间财政关系
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现行财税体制弊端的一个重要表现，是不同层级政府间财力与事权不匹配的矛盾较为突出，越是基层财政，入不敷出的矛盾越突出。这一状况不仅导致各种不规范的专项转移支付大量增加，而且也是基层政府纷纷搭建不规范的融资平台大量举债、大量卖地的重要体制性原因，既影响了城镇化融资效率，也造成了诸多负面影响。亟待按照“十二五”规划、党的十八大、党的十八届三中全会确定的加快构建财力与事权相适应的财税体制的要求，在合理界定政府与市场边界的基础上，加快理顺各级政府间的事权与财政关系。