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城镇化转型：融资创新与改革 新型城镇化融资机制呼唤土地制度改革
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新型城镇化融资机制的核心是可持续性。土地资源的有限性，决定了合理利用土地增值收益在可持续城镇化融资机制中的核心地位。以往的城镇化融资高度依赖土地出让金，但方式上是一次性获取未来土地增值收益，不仅本身难以持续，也容易引发土地使用效率低下、城镇化质量不高以及高地价、高房价、拆迁矛盾等社会问题，亟待深化改革。
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土地税制不合理，城市建设用地利用效率不高
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与土地交易相关的税制安排是地方政府稳定获取土地收入的基础。如果税制不合理，既可能扭曲地方政府的行为，也会导致土地增值收益分配不合理等一系列问题。
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现行税制下地方政府从存量城镇建设用地获得的税收收入较为有限
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尽管目前的房产税（国发〔1986〕90号）、城镇土地使用税（国发〔1988〕17号）和土地增值税（国发〔1993〕138号）等土地相关税收都是地方政府专享收入。但这些面向城镇用地存量征收的税种都是小税种，筹集税收收入的能力不足。
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房产税覆盖面过小，个人所有非营业用的房产免税；房产税依照房产原值一次减除10%~30%后的余值计算缴纳，税基较小；税率低，仅为1.2%。城镇土地使用税从量征收，每平方米年税额最高也不过10元，已明显落后于经济发展现状。
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土地增值税是以转让房地产所得收入扣除有关项目后的余额为增值额（即税基），扣除项目包括：取得土地使用权所支付的金额；开发土地的成本、费用；新建房及配套设施的成本、费用，或者旧房及建筑物的评估价格；与转让房地产有关的税金。按照增值额超过扣除项目的一定比例，实行30%、40%、50%、60%四档累进税率。这一税种的最大问题是，扣除项目核算容易产生争议，征管困难。
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从实际效果看，地方政府难以从提高土地使用效率中获得税收回报，城镇低效用地再开发缺乏利益共享及激励机制，地方政府没有走内涵式城镇化发展道路的经济动力。
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增值税分成制度是土地资源配置偏向工业用地的重要原因
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增值税分成是地方政府的主要税收收入来源之一。理论上看，增值税的本质是在流转环节征收的消费税，“生产在本地、消费在外地”的模式是导致地方政府重视搞工业、上项目，优先以低价供给工业用地的重要因素。
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城镇土地国有制度促使土地方面的补贴和支持成为地方政府招商引资的一项重要筹码，而这又导致土地资源配置出现严重的结构性扭曲。在城市建设用地使用结构上，中国城市的居住、交通、绿地占比过低，工业用地占比在40%~50%左右。而国际上的大都市所承载的主要是居住功能，工业用地在城市中的比例一般较低，从东京都的用地结构来看，东京都58.2%的土地为居住用地，工业用地仅占到10%左右。
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不同用途的土地出让价格差别很大。按照国土部公布的数据，2012年上半年，全国商业和经营性服务业用地的平均价格是每平方米5 700多元，每平方米住宅用地的价格是4 500多元，每平方米的工业用地的价格是659元。后者价格平均只有前者的10%多一点。这样一种价格机制，导致工业用地增长数量非常大，年度供地的总量中大约40%土地出让给工业企业使用。
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工业用地量大价低，住宅开发和服务业用地量少价高，结果是工业用地浪费严重，地方政府往往还要通过抬高商住用地价格弥补工业用地成本，这虽然有利于制造业发展，却不利于经济结构转型升级，并陷入恶性“土地竞争”招商引资的怪圈。一方面，人为土地低价导致国家收益流失，引发大量多占土地行为，为投资热、生产能力过剩埋下隐患，而且使土地利用出现大量闲置，浪费了宝贵的土地资源。另一方面，高地价–高房价严重削弱城镇居民的购买力，不利于推进以人为本的城镇化。从这个意义上看，中国的土地城镇化是一种过度偏向生产，相对忽略消费的模式。
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宅基地相关制度不完善，影响农村土地利用效率
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农村土地大致有三种用途，一是农业用地，二是生产经营性用地，三是宅基地。当前，农村宅基地取得、使用和退出制度不完整，用益物权难以落实，降低了土地利用效率。
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农村宅基地实行一户一宅，无偿分配，导致很多地方集体掌握的宅基地存量资源只出不进，分配殆尽，并且由于各种原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等问题，继续给新立户家庭分配宅基地已不可持续。
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宅基地为集体所有，但坐落其上的房产由农户出资建设，属于私有财产，难以形成合理的宅基地退出机制，致使农村人口向城市转移时，一方面大量乡村用地尤其是宅基地空置造成严重浪费，另一方面又由于不能将农村土地包括宅基地置换成可交易资产，农民在进城后没有原始积累，很难通过购买城市住宅获得户籍成为真正市民。据估计，全国有2.63亿农民工，至少闲置1亿套农村住宅，每套住宅投资10万元，则浪费资本10万亿元。加上土地成本每套住宅1万~3万元，若平均2万元计算，共计闲置资本12万亿元。[28]
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土地征用过程中的增值收益分配不甚合理
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土地是城镇化的物质载体。在城镇化发展过程中，已有城镇国有土地日益显得紧缺，对地方政府而言，直接征用城镇存量土地并采用更有效率的利用方式的成本高昂而且过程烦琐。这必然要求突破原有的城镇边界格局，走外延扩张的路子，将一部分土地从农村、农业用地转变为城镇用地（“土地农转非”），为工商业发展以及市民的学习、生活、娱乐提供空间。然而，我国目前农地转非制度存在不合理之处，比如对增值收益政府的分享比例过高，农民权益得不到合理保护等。
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按照我国现行法律，城市土地、矿藏、森林、山岭、草原等自然资源属于国家所有；农村和城市郊区的土地、宅基地和自留地、自留山，则属于集体所有。简言之，就是“城市土地国有、农村土地集体所有”的城乡二元土地制度。2004年8月28日第三次修订通过的《土地管理法》第三十四条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。”也就是说，建设用地只要涉及农村集体土地，都必须先征为国有土地，然后再通过“招拍挂”的市场机制向用地需求方提供。这一制度安排必然使地方政府成为农地转非过程中的垄断购买者，农村集体经营性建设性用地不能与国有建设用地同等入市、同权同价，最终表现为土地增值收益分配不合理。
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征地过程中土地资本呈几倍甚至几十倍增值。然而，在过去很长一段时间里，政府征用农民所有的集体土地并非以该土地的市场价格补偿，而是按照被征收土地的原始用途给予补偿，“土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的30倍”，与政府出让城市建设用地的价格相差悬殊。据大量典型调查估计，如果土地出让成本为100%，农民仅得到其中的5%~10%，村级集体组织得到25%~30%；其余60%~70%为县乡镇以上各级地方政府所得，一些地方甚至可以达到1∶48的比例，即如果补偿1元，那么土地出让价格高达48元，而政府在其中所做的工作无外乎在征收后进行“四通一平”（通水、通路、通电、通信和平整土地）等，征地过程实质上成为农民向地方政府转移财产的过程。失地农民获得的补偿标准明显偏低。
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专栏9–1 农村土地征收赔偿标准
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农村土地征收赔偿标准由土地补偿费、安置补助费、青苗补偿费构成。
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