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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 二、研究对象
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本书关注国家在市场管理领域社会控制目标的实现，以工商所为研究对象。工商所是工商行政管理部门的基层机构，它是国家为了实现对市场的有效控制而将国家政权延伸到基层的产物，是国家市场管理机构最末端的触角，也是国家实现其市场管理目标依靠的重要力量。
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为什么选择工商所
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对于为什么选择工商所来作为案例研究的对象，本书有以下几个考虑：
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第一，现实关注。本书以工商所作为案例研究，一个很重要的原因是由于长久以来对于工商所市场执法中产生问题的关注。在传统媒体和网络上，我们都可以看到大量集中而猛烈的对于工商所存在问题的批评；同样，工商内部人员对于工商所市场执法也评价甚低，在由工商部门内部人员开创的各地“红盾论坛”上，我们可以看到工商内部人员对于各种内部问题的激烈抨击。
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比如，对于工商所追求收费和罚没收入，根据媒体曝光，2003年安徽淮南市工商局大通分局出台了《关于调整各单位任务及提成比例的通知》（淮工商〔2003〕5号），通知规定了各工商所的收费任务和罚没任务，各下属单位在行政性收费及罚没款任务完成后，可分别提成14％至30％不等，而大通分局机关工作人员的奖金也与当月收入挂钩，提成比例为2％。如年终超额完成任务，其超额部分按照市局返还部分的10％奖励各部门。[6]2006年2月，“焦点访谈”还曝光了之前因推行“四方定费”、“阳光收费”而成为全国模范的湖南省桃源县工商局给工商所下达收费任务的问题。2005年1月，桃源县工商局以红头文件的形式，向全局各基层单位下达收费罚款的目标责任任务，并要求各基层单位把任务分解到组到段，各组、各段分解到每个工作人员身上，如果完不成收费罚款任务，就按没完成工作量的20％扣发个人工资。[7]据河南省企业环境办公室在2002年5月调查数据，财政部门为减少压力，在预算时把支出与收付款挂钩，当时河南省工商系统80％的经费依然靠收取罚款来解决。[8]
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此外，媒体还曝光了大量工商所协管员收费产生的问题。比如，在武汉，某工商所人员私自聘请协管员，以“个私协会理事”的身份收取管理费。该协管员共收取了6850元管理费，其中5000元有定额发票，1850元采取打白条的方式收取，并据为己有。[9]湖南省衡阳市工商局内部的调查报告也指出，一工商所聘请3名临时工收了两年费，这3名临时工便家财万贯。他们倒卖繁华市场和繁华地段摊位；内外勾结、发证照财（偷拿空白营业执照5份在外行骗。核发假集体执照）；私分、贪污罚没物资；滥收、私分外来经费。[10]
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同时，媒体还曝光了许多工商所收费过程中引发的暴力冲突和社会问题。比如，重庆某工商所协管员因为收费时拒收零钱与经营户产生争执，邀约4名青年将经营户砍伤。[11]合肥某工商所协管员在收取市场管理费时，与一名50多岁的残疾农民发生撕扯，该协管员用椅子猛砸此人并最后导致其颅脑损伤死亡。[12]在武汉，某工商所副所长和协管员在收取管理费时，由于一名经营户称没有带钱，要求第二天上午补交，两人动手收秤盘时发生纠纷，造成经营户多处软组织损伤，并欲投湖自杀。[13]在新疆，某县工商所为了完成收费任务就将管理费承包给私人收取，承包人利用管理费收取权力，称霸市场，操纵市场交易，并最后发展成为黑社会组织。[14]在南阳市某乡，“承包和出卖工商管理权是很普遍的事情”，原因是区工商局一年分配了7.2万元的征收任务，但正式人员只有3名，所以就将交易市场的收费管理权承包出去，某人即以8000元从工商所买来一市场的“工商管理权”，也就是收费权。结果就发生了承包人纠集10余人挥刀砍伤阻碍其收费的市场管理人员的事件。[15]2006年7月，广东省高州市还出现了“工商所人员在收费中打死帮助母亲卖菜的清华学生”的传言，在网络和平面媒体上都引发了很高的关注度。[16]
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在工商所收费以及由此产生的若干连锁问题被曝光的同时，在媒体报道中我们又可以看到，工商所市场监管还存在一些漏洞，比如，无照经营查处力度不够，流通领域的食品质量安全问题仍然存在。打击无照经营一直是国家市场管理的重要目标。根据国家工商行政管理总局数据，2005年全国全年共查处取缔无照经营案件80.05万件，比上年同期增加6.3万件，增长8.54％。其中，立案查处案件55.64万件，增长13.40％；案件总值84.54亿元，比上年同期增加24.15亿元，增长39.99％；罚没金额13.12亿元，比上年同期增加1.89亿元，增长16.83％。引导办照22.48万户，移送司法机关追究刑事责任23件。[17]虽然每年国家统计的无照经营案件数量巨大，但是，现实中无照经营却依然难以得到有效治理。在广州，39.7万工商户中，“有较固定的经营场所的无照经营共6万多户，但实际上远远不止这个数”，“在一些城乡交接处90％以上是无照经营”。[18]在重庆，“仅1999年查处无照个体经营者就达22963户”，但是，“无照经营行为远未从根本上得到遏制”。并且，重庆工商机关注销无人认领的营业执照达到129975户，而这些歇业注销以及申请了执照而不领取的人员，相当大一部分仍在从事经营活动。可见，无照经营规模的庞大。[19]此外，在许多商品质量案件中，比如“阜阳奶粉”案件、“齐齐哈尔假药”案件中，工商部门都难以逃脱责任，而作为基层机构的工商所也完全没有能够有效监管。
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如何看待和评价这些问题与对于中国政治变迁和国家基础权力的讨论息息相关。本书试图以工商所为案例研究对象，通过历史的考察和现实的分析，初步回答这些问题，并进而从案例研究一窥国家基础权力演变的图景。
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第二，工商所的特点。除了对于现实中工商所问题的关注和兴趣以外，本书选择工商行政管理作为案例研究对象，还有四个方面的考虑，也即工商所四个方面的特点。
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首先，市场管理部门。不管是计划经济还是市场经济，国家事实上在市场领域都有诸多的管理目标需要实现，国家实现其市场管理目标的能力是国家基础权力的重要组成部分。而工商系统是1949年以来承担市场管理职能的重要部门，市场准入监管是市场经济下国家市场管理最重要的内容之一。考察国家依靠工商部门实现其市场管理目标的历史进程，可以使我们从一个侧面一窥国家基础权力的演变。并且，由于已有研究文献大部分以税收机构作为研究对象，并由此将统治者财政汲取的权力作为推动国家基础权力发展的重要动因之一，本书选择市场管理部门作为研究对象，有助于考察在国家实现其他社会控制目标的过程中，统治者推动国家政权建设的努力是否依然是国家基础权力发展的重要动因。其次，传统经济管理部门。工商所是国家较早建立的经济管理机构，与食品、药品监督管理部门和质量检查部门等不同，国家在60年代就在基层建立了市场管理所（简称“市管所”），此后，国家逐步将市管所统一为工商行政管理所；此外，不同于商业部门以及其它的工业专业主管部门，工商部门仍然在当前中国的社会经济生活中发挥着重要的作用，成为一个功能复杂的市场监管部门，履行着消费者权益保护、流通领域质量监管、广告商标合同监管等等重要的监管职能。因此，对于工商所历史的考察使得我们可以大略勾勒出国家基础权力从1949年至今演变的历史过程。再次，职能转变。工商所与公安部门以及税务部门等不同，它的演变进程深受国家与经济关系调整的影响，在公有制经济逐步退出后，考察工商所的职能转变使得我们可以在一定程度上勾勒出国家与经济关系的转变对于国家基础权力的影响。最后，基层机构。工商行政管理部门是国家唯一拥有基层机构的市场管理或者经济管理部门。工商所与税务所和派出所共同构成了“三大所”，是国家在基层依靠的重要力量。正是它庞大的基层管理机构，使得工商部门成为了“流通”领域市场管理的职能部门。考察这样一个基层机构的演变可以使得我们更清晰地看到国家政权在最基层的运作以及国家与社会关系的展开。工商所的这些职能以及职能中所涵盖的各种市场规则都体现了国家希望通过工商所实现社会控制的目标。
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工商所研究的代表性与局限性
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虽然对于1949年来工商所演变历史轨迹的考察可以在一定程度上从一个侧面揭示1949年后国家基础权力的演变图景，但它并不能够完全勾勒出国家基础权力演变的全貌。
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首先，工商所案例研究的代表性和局限性。一方面，工商所的案例研究可以从一个侧面为我们揭示国家在实现其它领域的社会控制目标过程中所经历的相似历程和面对的同样困境。税务所、派出所等机构与工商所在人员正规化、制度建设和经费体制等方面都有一定的相似性。这些部门也都同样面对经费体制带来的职能扭曲问题。如何不依靠下达罚没任务而有效监控国家代理人同样是国家推进这些部门改革面对的难题。
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另一方面，在国家社会控制的其它领域，国家基础权力演变和影响因素又可能存在区别。研究者曾经指出，我们完全没有理由假设国家在所有政策领域表现出来的能力都完全一样。事实上，国家可能能够构建一个高效的运输网络，但是不能够提供有效的医疗保障。因而，推导出国家基础权力的完全相同的模式几乎是不可能的。我们只能从个案的研究中发现国家基础权力或者国家能力在不同领域不均匀的分布。[20]
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在对中国的研究中存在同样的情况，1978年以后，国家在市场管理领域逐步放弃了群众路线，但是，在公共安全领域则仍然部分延续了群众路线的社会控制方式。又如，较之于工商的市场管理，国家在药品安全监管等领域实现其社会控制目标的过程中，由于管理权限的集中，国家更容易受利益团体的控制，阻碍国家基础权力发展的因素更显著地体现在高层的腐败，而非对于基层国家代理人的监控上。总之，通过对国家这些不同社会控制目标实现方式的比较，可以进一步把握国家基础权力演变的脉搏。
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其次，广州市工商所研究的代表性和局限性。本书的研究案例是广州市的工商所，这同样也带来了研究的代表性和局限性问题。一方面，广州市工商所的案例研究具有一定的普遍性。从各地工商行政管理志来看，六七十年代基层市场管理机构的发展轨迹大致一致。1978年以后，工商所改革的宏观图景中，改革也大多是至上而下的全国性改革。对其他省市工商所人员的访谈以及“中国红盾论坛”上各种对于工商所问题的讨论也说明各地工商所有相当的相似性。因此，广州市工商所的变迁和现实面貌具有一定的普遍意义；另一方面，广州市工商所的案例研究可能忽视了一些导致各地工商所差异的重要因素。比如，经济发展程度的影响。在经济规模小的地方，工商所收费和罚没任务更加沉重，工商所经费体制带来的问题更加突出。这使得统治者推进工商所人员正规化、规范处罚程序改革更容易遭到侵蚀。因此，统治者国家建设的努力面临更大的阻力，国家基础权力更加难以得以改善。所以，我们看到上文中提到的许多工商所收费问题产生的恶劣后果在广州市工商所的案例研究中并不突出，而在经济压力大的地方更加明显。
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工商所的职能
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在中国，工商行政管理部门是国家市场管理的重要部门，是中国工商登记的主管机关。通过在工商部门领取营业执照，经营者获得法人资格和营业资格，成为合法的市场主体。与国外的注册登记部门不同，中国的工商登记体系从计划经济体系中演变而来。这使得中国的工商登记除了法人资格和营业资格的获取合二为一外，还承担了更多的社会控制的职能。比如，国家对摊贩和小贩的政治面貌和身份的规定，对于私营企业等市场主体地位的压制、限制，对于外来商户的诸如计划生育证、学历、暂住证、健康证等的额外限制，对于经营者场地、资金等的要求，等等。此外，国家还通过工商登记实现对经营范围的控制，比如，计划经济下对于三类物资的不同的经营限制。50年代国家还一度取消任何工商登记。如今，中国的工商登记不仅仅涉及到最低门槛的公司注册，与之相捆绑的各种前置审批或前置许可（《行政许可法》颁布后逐渐改为行政许可）使得国家众多的市场控制目标都是通过工商登记来实现的。所谓“前置审批”或者“前置许可”就是指工商登记前必须提交的各类行政审批、行政许可（参见附录一）。国家通过卫生证、消防证、房产证明、经营许可证等工商登记的前置审批或者许可来实现对于市场主体卫生、消防、经营场地、经营资格等方面的管理。如果经营者无法进行工商登记，而继续从事经营活动，就构成了无照经营。
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除了工商登记以外，国家还有其他诸多的市场管理目标依靠工商部门实现。在西方监管国家中，除了公司营业登记和许可以外，国家在消费者保护、卫生和环境、产品质量等领域也都不断地延伸出各种市场监管机构，旨在弥补市场失灵和应对市场垄断等问题。[21]与国外的注册登记部门不同，中国的工商部门承担了工商登记以外的诸多市场管理职能。比如，集贸市场管理、个体工商户管理、打击假冒伪劣和消费者权益保护等。1978年以前，基层市场管理部门承担了集贸市场管理和个体工商户管理的职能，在90年代改革之前，工商所仍然是集贸市场和个体工商户的主管机构。在90年代政府职能转变之后，工商所逐步在工商登记、商标、合同、广告监管以及食品安全和假冒伪劣商品查处上承担职责；在与质检部门、药监部门和知识产权部门等相关职能部门的市场管理职权划分中，工商部门主要负责“流通”领域的市场监管。
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作为工商行政管理部门的最基层机构，工商所本身就是国家为了实现其市场管理的目标推动政权建设的产物。工商所最重要的职能是工商登记和无照经营查处。虽然在90年代中后期国家才将工商登记权限下放到工商所，但是，工商所对于无照经营进行查处是国家执行工商登记、实现市场准入管理最为重要的方式。此外，工商所还通过对于违反工商登记的其它行为进行查处，比如，在80年代以前，超出工商登记允许的经营范围的经营活动常常被当做投机倒把的违法行为进行查处，现今它往往被作为超范围经营进行处罚。
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在相当长时间内，工商所还是集贸市场和个体工商户的主管机构。所谓主管机构，意味着工商所对个体工商户和集贸市场的管理超出了经营行为管理的范围。通过驻场管理，工商所不仅对集贸市场内工商户的经营行为进行管理，而且还直接参与到集贸市场的开办和经营中，并负责集贸市场的卫生、清洁等物业管理；通过分段专管，工商所不仅负责个体工商户的经营行为规范，而且还承担了个体工商户服务态度、摊位整洁、守法教育、精神文明建设等方面的管理职责。
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到90年代，工商部门逐步实现职能转变，通过市场开办和市场管理分离、市场巡查制的推行等改革，工商所逐步从集贸市场和个体工商户的主管机构转变为市场管理和行政执法机构，其管理范围逐步扩大，逐步开始承担合同管理、商标管理和广告管理的职能。
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根据1991年颁布的《工商行政管理所条例》，国家赋予工商所的职责包括以下几项：（1）办理辖区内由区、县工商局登记管理的企业的登记初审和年检、换照的审查手续，并对区、县工商局核准登记的企业进行监督管理；（2）管理辖区内的集贸市场，监督集市贸易经济活动；（3）监督检查辖区内经济合同的订立及履行，调解经济合同纠纷；（4）受理、初审、呈报辖区内个体工商户的开业、变更、歇业的申请事项，对个体工商户的生产经营活动进行监督管理；（5）指导辖区内企业事业单位、个体工商户正确申请商标注册，并对其使用商标进行监督管理；（6）对辖区内设置、张贴的广告进行监督管理；（7）按规定收取、上缴各项工商收费及罚没款物；（8）宣传工商行政管理法律、法规和有关政策；（9）法律、法规规定的其它工商行政管理职责。同时，《条例》还规定，工商所的具体工作范围，由区、县工商局依照工商行政管理的有关法律、法规和规章的规定，根据辖区内管理工作的实际需要，在《条例》所列职责范围内予以确定，并报上一级工商行政管理机关备案。[22]
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