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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 第二章 文献综述：国家基础权力与中国政治变迁的图景
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作为中国政治的研究者，经常会面对这样的问题：中国政治现状如何？是“好”还是“坏”，是在逐渐“变好”还是在逐渐“变坏”？在这样一个问题中，不管“好”、“坏”，抑或“变好”还是“变坏”，往往不仅仅涉及到我们对于当下中国政治的把握和理解，实际上还隐含了我们对于过去中国政治状况的判断和对于中国政治未来走向的预测。
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在中国政治研究文献中，对于这样一个似乎很平常的问题，我们却发现，研究者存在两种看上去似乎截然不同的判断，勾勒出两种看似完全不同的中国政治变迁的图景。而深究其中，我们发现，这些貌似不同的判断事实上却并非是截然对立、非此即彼。研究者在考察中国政治变迁的过程中往往持有不同的理论预设，而这些不同的理论预设隐含了对于影响中国政治变迁因素的判断。研究者以不同的影响因素作为衡量中国政治变迁的标尺，追溯这些影响因素在1949年以后的变化，可以勾勒出中国政治变迁的不同图景。因而，不同的衡量标尺会发现历史不同的演变图景。而历史本身的丰富性需要我们努力从多个侧面揭示这些不同的图景，以求能够尽可能地接近历史的真实。
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基于“国家基础权力”概念本身与“国家绝断权力”的相对独立性，以及其演变进程与政权类型变化的相对独立性，对于国家基础权力的研究可以使得我们在追寻中国政治变迁的进程中，不将政权类型的变化（不管是权威体制抑或中国独特的共产体制因素）作为衡量中国政治变迁的唯一标尺，不将政权类型变化作为中国政治变迁的全部解释，而深入到历史分析中，通过具体考察在政权类型之外影响国家基础权力演变的因素，追溯这些因素在1949年以后的演变，从而以不同于政权类型变化的衡量标尺来展现中国政治变迁的不同侧面，勾勒出中国政治变迁的不同图景，以求使得我们更好地把握中国政治变迁的脉搏。
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同时，在社会经济生活中，国家是否能够实现其在市场领域的社会控制目标在一定程度上是国家基础权力的重要反映。不论是在计划经济还是市场经济中，国家在市场领域始终都有广泛的管理目标。因此，本书以工商所为案例研究，从欧洲国家形成的研究中汲取理论资源，从国家政权建设的角度考察影响工商所实现国家市场管理目标的因素，进而从一个侧面一窥1949年以后中国国家基础权力的演变历程和影响因素。
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 一、1949年以后中国政治变迁的图景
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在中国政治研究中，对于1949年新中国建立之初的政治演变，除了着眼于政权类型和国家性质的讨论之外，研究者往往强调以公有制经济、阶级斗争、群众动员、意识形态约束等为特征的新政权国家建设的独特性。这种独特性同时造就了这一时期国家政权建设的成就和局限。
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从积极的方面而言，在社会控制上，研究者强调新政权国家建设的巨大成就。米格代尔认为，中国的革命瓦解了强大的、与国家争夺社会控制的社会势力，使得新政权避免了陷入弱国家、强社会的困境；[1]而杜赞奇（Duara）通过对民国时期国家建设的考察后发现，1949年新政权建立后，公有制经济和农村合作化、人民公社化使得国家税收汲取能力有了根本性的发展，由此铲除了民国时期存在的所谓“盈利性经纪人”，摆脱了国家政权内卷化，建立起了依赖于对国民经济全面控制的社会控制，推动了国家建设的根本性发展；[2]此外，一个深入到社会基层的官僚组织体系也第一次在中国广泛地建立起来；[3]群众动员还成为国家延伸国家社会控制触角的重要方式。[4]
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在代理人监控上，郭圣莉对于建国初上海街道的案例研究认为，“阶级净化机制”是新政权加强代理人控制最重要的手段，新政权通过对于基层政权人员反复的阶级清理，解决国家政权下延过程中的代理人监控问题；[5]同时，政治运动和教育训导成为了国家加强代理人监控的重要方式。何汉理（Harry Harding）发现，政治运动是新政权遏制官僚系统腐败最重要的手段。[6]林德布罗姆则提出，毛泽东时代的中国，统治依靠的不是传统权威，而是一种“训导”方式。作为与“权威”、“交换”并列的三大控制方式之一，以各种形式的说服、教育为表征的“训导”方式在毛泽东时代的中国得到前所未有的运用。在这样的情况下，意识形态约束成为国家控制不断延伸的官僚体制的重要手段。[7]
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从消极的方面而言，研究者又指出了新政权国家建设的诸多局限。在社会控制方面，国家对于社会经济生活的全面干预和控制造就了“全能主义”的政权。虽然国家可以不受任何人和任何意识形态的制约而侵入到社会中，但是，国家希望达到的控制程度与实际达到的控制程度之间却存在差距。[8]并且，国家将社会组织纳入体制之内，造就了社会的原子化，也反过来限制了“国家的触角”（reach of the state）。[9]
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在国家代理人监控方面，低度的功能分化和低度专业化的干部体系阻碍了专业分工的官僚体系的建立。同时，国家依靠组织的扩张、意识形态教化和阶级斗争等方式来解决官僚体制运作出现的问题，国家的行政体系没有实现制度化的、常规的运转。[10]并且，虽然阶级斗争、意识形态限制了代理人的腐败，但这些国家代理人却享有广泛的权力，导致了对意识形态的忠诚与对领导个人忠诚的混淆，对于代理人的信息监控困难大大提升，一方面，在日常事务中，庇护关系网络和地方主义使得国家难以收集准确的信息来计划政策，难以动员对于政策足够的支持，难以按照所预期的执行政策，政策遭到扭曲；[11]另一方面，与政策扭曲同时存在的是以过度服从为特征的追风政治，这种追风政治同样是国家对于其代理人监控有限的表现。[12]
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基于这样一种对于新中国建立之初国家政权建设的判断，以这种关于1978年以前中国政治的图景为参照点，研究者考察了过去几十年中中国政治变迁的轨迹，在这些研究中，研究者以不同的标尺来衡量中国政治变迁，勾勒了两种看似完全不同的中国政治变迁的图景。
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（一）消极的观点
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第一种观点对1978年以后中国政治的变迁持比较消极的态度。在他们看来，一方面，国家意识形态约束的逐步丧失，以及对于政治运动和阶级斗争的逐步抛弃使得国家对于其代理人的监控能力下降。同时，公有制经济从社会经济领域的逐步退出，社会经济日趋复杂化，使得国家再难以依靠经济控制来实现其社会控制的目标，国家对于社会的渗透能力减弱；另一方面，权威体制以及毛泽东时代的体制遗产，特别是动员体制和群众路线这两者的持续存在，又从根本上阻碍了制度化的官僚体系的建立；各种旨在建立制度化、理性化官僚体制的改革也往往流于形式。
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欧博文和李连江认为，改革开放以后，国家逐步抛弃了作为抵制官僚主义和腐败的政治动员和群众运动，而采用下管一级的干部管理体制和干部岗位目标管理责任制，这削弱了干部纪律，使得干部隔绝于社会压力，并加强了直接上级的权威，这是造成选择性政策执行的原因之一。[13]与欧博文和李连江不同，旺克（Wank）认为，随着改革的推进，上级对下级官员的直接权威是减弱而非加强了，但是，他却认为，这种直接权威的减弱导致了国家代理人监控能力日益下降。在他看来，1978年以后市场经济的发展使得依赖性庇护关系逐渐发展到共生性庇护关系。与依赖性的庇护关系加强了国家的基础力量不同，共生性庇护关系侵蚀国家基础权力。前者加强了官僚机构中的权威等级，使官员由于对上负责而促使其有效地执行政策，而后者则是使得下层官员倾向于在市场中寻求利益，并且通过对于政策执行的扭曲来获得回报。[14]
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在新时期意识形态约束逐步丧失等情况下，群众路线和政治动员被认为依然是1978年以后国家实现其社会控制目标所依靠的方式，它侵蚀了国家的制度建设。达顿（Michael Dutton）对于中国警察制度的研究发现，中国的警察制度在很大程度上沿承了1978年以前的群众路线，并没有真正实现官僚化。一方面，打击犯罪依然依靠运动式的专项打击；另一方面，国家的公共安全职能仍然由非国家机构承担。比如，保卫处、保安公司、治保会等。然而，与1978年以前相比较，1978年以后国家对于经济目标的日益强调，使得维持治保组织运作的方式不再是意识形态约束和道德激励。意识形态约束和道德激励的逐步丧失使得国家不得不依靠经济手段来激励庞大的治保组织，以求其帮助国家完成社会控制目标。当承包契约和金钱回报成为治保组织运作的动力时，这些承担了国家职能的组织的逐利导向也逐步加强，反过来阻碍了国家社会控制目标的实现。[15]对于流动人口犯罪的研究也认为，群众性的公共治安组织促进而非遏制了犯罪的蔓延。[16]
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怀特（Tyrene White）对计划生育政策的分析也发现，“动员”依然是中国行政体系运作的根本特征。这种动员体制的存在在于国家不得不依靠群众性的参与来克服官僚体制能力的局限，同时，它也是国家加强官僚体制纪律性和整合性的工具。在后革命时代，它逐渐发展成为一种“制度化动员”。这种动员往往暂时强化某种激励，在时间上，它持续的时间段是有限和可预期的；在目标上，它旨在达到“实际的效果”，而不是促成态度或者文化的转变；在范围上，它只是针对特定的目标人群；在强度上，它只是利用广泛的宣传来影响公众观点，而不鼓励以非目标人群为对象的瓦解性行动。在计划生育政策执行中，虽然国家从资金、人员配备、常规程序、管理章程以及专业化等方面推进计生部门的发展，但是这种制度化的群众性动员仍然是计生部门政策执行的主要方式。[17]怀特还判断，这种动员体制并不是一种即将逐渐消失的过渡状态，而是中国政治永久的特征。此外，国家经济监管部门对于外资的管理也被认为是越来越无效[18]，在法院运作中，群众路线依然是重要的组成部分，司法职业化的标准并未得到确立。[19]
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研究者还进一步认为，国家推行的改革并没有使得制度化的官僚体系得以建立，相反，产生的是类似于韦伯所说的世袭制的新传统主义行政体系。吕晓波认为，各种改革带来的只不过是制度数量的增长，而不是质的改变，即制度化官僚体系的建立。吕晓波借用了乔维特（Jowitt）“新传统主义”的概念，他认为，当前的中国虽然在逐步推进理性化的官僚体制建设，但是，从50年代传承而来的强调大众动员、制造中心任务、道德说教等等的旧模式以非正式规则的方式得到事实上的延续。在组织内卷化下，改革确立的不是理性的官僚体系，而是以非正式规则、松散的制度、个人关系网络、仪式化和世袭制为特征的新传统主义行政体系。在这种行政体系中，国家代理人超出了统治者的控制之外，背离了国家的利益和目标，各种组织性腐败滋生。[20]
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在对于具体改革的研究中，苏利文（Sullivan）认为，目前中国并未建立有效的官僚机构纪律监督部门，可能出现的国家代理人监控模式是家长式（patriarchal）领导和群众动员的结合。[21]坦纳（Tanner）对刑讯逼供改革的研究也认为，虽然改革者试图通过推进公安系统的职业化、加强内部监督、完善法律和制度激励框架、强化舆论曝光以及允许行政诉讼等方式来遏制公安的刑讯逼供，但这些改革仍存在一定的局限。[22]
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同时，有的研究者认为，由于权威体制的延存，国家推进官僚制理性化和制度化后掩盖的旧有体制的种种运行逻辑仍在支配着整个国家政府机构的运作。权力缺乏制约使得国家代理人难以得到有效地监控。[23]制度制定权的高度集中还使得信息大量缺失和扭曲，制度的有效监督执行成本很高，制度在具体运作中常常发生各种“变通”。[24]同时，权威主义体制限制社会组织的发展，国家代理人隔绝于社会压力，这使得国家不得不依靠至上而下的代理人监控，造成了选择性政策执行。[25]
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（二）积极的观点
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与第一种观点不同，第二种观点对于中国政治的变迁持比较积极的看法。他们认为，中国政治已经逐渐实现了“正常化”。[26]虽然仍有众多的不足，但是，各种改革仍然在不断地推行，各种积极因素都在中国的政治社会经济生活中成长。市民社会的逐步发育、国家不断向新的社会经济空间扩展，一个雏形的监管国家正在兴起。这些转变也使得国家不再依靠群众动员来实现其社会控制的目标，国家对其代理人的监控也日益加强。
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研究者认为，随着国家改革的推进，国家逐步扩展到新的社会空间，通过制度建设发展出各种新兴的监管机构来实现其社会控制的目标。许慧文（Vivienne Shue）用“国家的蔓延”（state sprawl）来形容新时期国家触角的延伸。她认为，1978年以后的中国已经与全能主义渐行渐远。国家在逐渐放弃它对于社会的任意的、直接的支配权力的同时，也逐渐发展大量的监管部门和监管职能来控制新生的社会空间。[27]并且，社会组织的逐步发展使得国家与社会产生了某种互强，全能主义下各种地方保护主义和个人的操纵得到有效克服。[28]在对于政府改革和善治的研究中，学者们也认为，政府机构改革、行政审批制度的理性化、政府招标采购等等已经显著地改变了国家的运行方式，对于政府权力的种种限制在逐渐培育发展。杨大利追溯并深入分析了90年代后国家的各项改革，他认为，市场转型促发的国家重塑（state remaking）推动了行政理性化和制度建设，国家的治理能力得到加强，国家建设使得中国已经与全能主义日行渐远。[29]
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