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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 [:1704428198]
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 二、“国家基础权力”：概念及其演变
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“国家基础权力”的概念是在欧洲国家形成研究中提出的。这个概念本身就蕴含了相对于“政权类型”或者“国家性质”的独立性。虽然研究者也不否认民主和强大的公共领域对于国家基础权力发展的促进作用，但是，他们将国家基础权力的演变放在欧洲国家形成的具体进程中来考察，发掘在政权类型之外的其他同样重要的影响因素。在这种观点看来，统治者而不是社会才是国家基础权力的推动者，因而，权威主义体制并不是阻碍国家基础权力发展的唯一因素。同时，在这种研究路径中，共产体制也并不完全阻碍国家基础权力的发展。曼恩（Mann）就认为，苏联这样的共产体制权威主义国家的基础权力和绝断权力同样强大。[51]亨廷顿和斯考切波（Skocpol）等也认为苏联政权具有高度制度化、职业化和等级化的官僚行政体系。[52]由此，研究者不将导致国家基础权力差异的原因归结于共产体制和权威主义体制，而是具体考察统治者国家建设中面对的财政供给和财政汲取问题对于国家基础权力演变发生的重要影响，并进而考察统治者的理性选择抑或路径依赖规导国家基础权力演变的轨迹。
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（一）“国家基础权力”的概念界定
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曼恩在《国家的自主权力》（The Autonomous Power of the State）一文中区分了两个重要的概念：国家的绝断权力（Despotic Power of the State）和国家的基础权力（Infrastructure Power of the State）。前者是指国家精英可以不经过与市民社会常规的、制度化的协商妥协而单独采取一系列行动的权力，它是一种国家精英凌驾于市民社会之上的权力。后者则是指国家实际渗透到市民社会、在其统治的疆域内执行决定的能力，它是一种国家通过其基础（Infrastructure）渗透和集中地协调市民社会活动的权力。在曼恩看来，这两种权力并不等同，它们是关于国家权力的两个独立的分析维度，国家基础权力的增强并不一定如韦伯所暗示的那样一定导致国家绝断权力的增强。国家基础权力是一种工具性的权力，在国家绝断权力非常弱小的时候，可以说这种基础权力就是市民社会实现其统治的工具，而在绝断权力强大的时候，它就成为了统治者专断统治的工具。[53]
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在此基础上，曼恩区分了历史上四种不同的国家基础权力：一是封建国家，国家的绝断权力和基础权力都很弱；二是帝国，相当于韦伯所说的世袭制国家（Patrimonial State），它的绝断权力强大，但是国家的基础权力弱小；三是官僚制国家，国家的绝断权力弱小，而基础权力强大；四是权威主义国家，国家的绝断权力和基础权力都很强大。[54]
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在关于欧洲国家形成的研究中，国家基础权力和国家绝断权力的区分是建立在将国家划分为两个不同的组成维度基础之上。一是政权（Political Regime），比如，绝对主义国家还是宪政国家；一是国家的基础结构（State Infrastructure），比如，世袭式还是官僚式的行政系统。[55]与国家的绝断权力与基础权力的区分一致，这两个维度相互关联但却不能等同。绝对主义国家可能有世袭式的行政体系，也可能有官僚式的行政体系。前者如法国、西班牙等；后者如丹麦、德国等。宪政国家同样有世袭式的和官僚式的行政体系，前者如波兰、匈牙利等；后者如英国和瑞士等。[56]
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表2—1 18世纪欧洲国家的分类
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来源：Thomas Ertman，Birth ofthe Leviathan：Building States and Regimes in Medi-eval and Early Modern Europe，p.10。
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将国家政权性质与国家基础区分开来，使得我们可以对国家的基础权力的形成和发展单独加以分析。对于国家绝断权力和基础权力的区分并不说明这两种国家权力不存在任何相互关联，而是意味着对两者关系的讨论以两者的独立性为分析前提。将这两种往往被等同的权力区分开来，使得我们可以真正地对两者的关系加以探讨，并通过这两个概念的区分厘清国家的范围（scope）与国家的“强度”（intensity）或者国家的“范围”（scope）与国家的“力量”（strength）之间的关系。[57]在曼恩看来，所谓的国家强弱指的就是国家基础权力的强弱。而国家基础权力的强弱又有赖于国家基础设施的发展与完善。
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在比较政治学中，许多研究者也都在使用“国家基础权力”的概念，或者在讨论与这个概念涵括的内容相似的问题。比如，蒂利认为讨论国家的税收、警察等等国家基础设施的发展和产生差异的核心问题是国家的“渗透能力”问题，即建立资源动员（税收，人力）的理性行政，维护公共秩序，协调集体努力（基础设施发展，紧急行动和防御）。[58]米格代尔则认为曼恩提出的“国家基础权力”的概念指的就是国家“社会控制能力”，他认为这种“社会控制”不是指心理学意义上的社会控制，它不仅包括了国家机构和人员的下沉，而且还包括国家配置资源以实现特定目的的能力和管理民众日常行为的能力，是国家成功地使用国家规定的规则取代人们自己的社会行为的倾向或者别的社会组织规定的社会行为的能力。国家能力的增加正是有赖于这种国家社会控制的增强。[59]
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国家实现社会控制的目标必然要依靠国家代理人。在欧洲国家形成历史中，从封建国家向绝对主义国家转变意味着崭新的行政体系的构建，统治者通过行政体系将其社会控制的触角延伸。随之而来的问题就是统治者如何有效地监控其代理人不偏离其社会控制的目标，将其意志贯彻下去。国家社会控制过程中，这种对于国家代理人监控的重要性使得国家基础权力不仅仅是与社会的关系问题，代理人监控成为国家基础权力研究中不可分割的组成部分。
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（二）国家基础权力演变的影响因素
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在关于国家形成和国家建设的研究中，研究者并不将影响国家基础权力的因素完全归结于不同国家的国家形式或者政权性质。通过更为具体的历史分析，研究者发现，统治者而非社会是国家基础权力发展的推动者；财政供给是造成国家基础权力差异的重要原因。进而，研究者考察国家基础权力的演变究竟是统治者在一定社会经济条件下作出的理性选择的后果，还是历史发展的路径依赖的后果。
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1.统治者作为国家基础权力发展的推动者
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关于国家形成和国家建设的研究，研究者在对国家基础权力演变进行历史性分析和强调国家相对独立性的基础上，提出国家统治者而不是社会是国家基础权力发展的推动力量。曼恩认为，苏联这样的共产体制权威主义国家的基础权力和绝断权力同样强大。[60]亨廷顿和斯考切波等也认为苏联政权具有高度制度化、职业化和等级化的官僚行政体系。[61]
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基于这种判断，对于欧洲国家形成的研究把影响国家基础权力发展的因素追溯到了早期现代国家形成的不同历史进程，即欧洲国家从封建国家向早期现代国家转变的过程中，统治者创设一系列的制度网络和行政机构以建立国家与社会各阶级及群体的直接联系、实现从间接统治向直接统治的现代国家转变的过程。[62]从这种对于国家基础权力演变的历史分析出发，国家形成的研究与政治发展理论在诸多方面产生了差异，形成了以下三个方面的判断。
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第一，国家形成的研究把国家作为相对独立的政治实体而不是作为系统分析中边界模糊的“政治系统”来分析。在关于欧洲国家形成的研究中，国家的独立性在于统治者有独立的利益目标，这就是追求税收的增长。蒂利认为战争使得统治者有税收汲取的需求。利维（Levi）进一步提出，国家之所以成为区别于社会的行动者是在于，不管在何种政治体制下，都存在事实上的统治者，而不管是否有战争压力，统治者都存在独立的利益目标，即追求税收最大化。[63]不仅当公共财政和国家的统治阶级或统治者的财政混为一体时，统治者有足够的激励去寻求税收增长；就算有独立的公共财政，统治者也会追求税收的增长，因为税收最大化可以增加统治者私人的权力和威望，带来各种私人物品。[64]
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第二，国家形成的研究延续了韦伯对于国家形成的历史性分析，将国家基础权力的演变放在具体时空中考察，而不是抽象地讨论系统输入的变化如何相应地导致政治系统能力的变化，由此避免政治发展理论中的目的论。
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在结构功能分析中，政治系统的“能力”是描述政治系统的运作以及运作变化的方式，对于政治系统能力的分析可以使得我们把握政治系统实现了何种发展。在系统功能分析者看来，政治系统“能力”的变化在很大程度上为系统输入所影响。阿尔蒙德认为，政治系统能力的变化是系统输入与政治系统的相互作用的产物。这在很大程度上表现为，系统以“需求”和“支持”为形式的输入方面的变化会相应地引发政治系统在能力上的变化，即引发政治系统汲取、监管、分配和沟通等方面的变化，以取得系统的平衡。相应的，当一种或者多种“需求”或者“支持”的系统输入超出一定的内容、数量和强度时，就可能导致政治系统的功能性失调，影响到政治系统的汲取、监管、分配和沟通等能力。比如，大萧条和失业等导致对于工作和食物需求的急速增加，突发的战争威胁着领土的安全等等，都可能造成政治系统相关能力的失调。[65]
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在这种强调系统输入对政治系统发展的影响的基础上，在政治发展理论看来，国家能力的发展不过是社会系统（包括文化系统，社会结构，经济系统，人口系统等等）变化的结果。[66]因此，它强调政治发展的社会前提，认为官僚体系的完善与发展有赖于社会经济的现代化，比如，识字率的提高、劳动的分工、货币经济的形成、交通通讯手段的现代化等。[67]
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虽然一些系统功能分析将政治精英对于系统输入的不同反应也作为影响系统能力的因素之一，即精英可以通过对系统输入采取适应性回应、拒绝接受和提出替代方案等方式反过来影响系统输入，但是，对于国家形成和国家建设的研究者而言，这还并没有真正将“国家”自身的结构、制度以及统治者在一定历史环境下的选择纳入到分析范畴之中。
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在国家形成的研究者看来，系统功能分析和政治发展理论的问题在于它们将民族国家本身视为理所当然。因而，对于政治发展的研究也往往把国家能力的发展当成自然而然地从不发达到发达的直线过程，而忽视这个历史进程中国家是如何真正地挣扎而存活下来，具有强烈的目的论色彩。[68]在他们看来，政治发展理论无法解释在经济发展阶段相似、社会分化程度和劳动分工程度相近的国家中官僚体系存在的差异。
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因而，国家形成的研究把研究的焦点放在一个特定的单位内，比如，特定的领土、特定的国家和特定的人口中，从而避免目的论和直线发展观，以此来考查不同国家其国家基础结构的发展过程。[69]进而，国家形成的研究不将世袭制和官僚制作为前后相继的两个发展阶段，而更关注国家基础设施发展过程中横向的差异，即为何国家形成过程中，有的国家能够存活下来，有的国家则没有能够存活下来？为何不同国家行政体系的规模不同？为什么一些国家在国家形成的过程中产生了官僚制，而另外一些国家则产生了世袭制？
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