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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 第三章 广州的工商所（1949—1978）：财政供给与国家政权建设
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1978年前，国家的市场控制并非完全依赖公有制、统购统销等经济方式。在公有制经济和统购统销建立之前，广州拥有庞大的摊贩经济，而整顿摊贩秩序是新政权进行社会整顿以求“旧貌换新颜”的重要组成部分；即便在公有制和统购统销建立以后，国家还多次开放自由市场，允许一定限度的小商贩经济的发展。当国家在公有制和统购统销的全面控制中打开口子，为自由市场和小商贩体制让出些许空间时，国家就不得不面对是否能够将市场管理机构延伸到基层以实现其市场管理目标的挑战。此外，在国家收紧市场控制时，基层市场管理机构也是国家打击各种市场违法行为和投机倒把的重要依靠力量。在这个过程中，虽然依靠公有制经济进行经济控制、推动群众市场管理网络的建立等等都是国家实现其市场管理目标的重要手段，但是，国家同样希望通过推动市场管理机构向基层延伸来使得国家权力更深入地渗透到社会经济生活中，推动国家在市场管理领域社会控制目标的实现。这样，基层市场管理机构应运而生。
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这一时期，广州缺乏足够的财政经费来供给基层市场管理机构。在50年代，广州市的区级摊贩管理机构也都缺乏稳定的财政拨款，而只能从摊贩税手续费中提取经费。在这样的情况下，国家更难以将市场管理机构延伸到基层。为了实现其市场管理目标，国家推行了市场管理的群众路线。[1]在1949年到1956年间，广州市在基层主要依靠摊贩联合会进行市场管理，延伸国家市场管理的触角；1956年，由于摊贩联合会的瘫痪，国家广泛地成立了基层市场管理网络，以此加强市场控制。这两种市场管理方式存在的局限促使国家在60年代初开始建立市场管理所和工商行政管理所，但是，经费不足仍然是基层市管机构建设中的突出问题。为了解决基层市场管理机构的经费供给难题，国家明确规定了基层市管机构从市场管理费和罚没款返还中开支。虽然这种经费体制带来的问题在一定程度上为政治运动、意识形态约束等所抑制，但是，基层市管机构的人员非正规化和乱收费等现象在此时已经暴露出来。“文革”时期，广州市一度将工商所纳入财政供给，但是依然允许工商所收取市场管理费作为市场管理相关开支，并且也明确规定工商部门从罚没款中提取一定比例充作业务费用。在实际中，这并没有完全解决工商所的经费保障问题，也没有改变工商所的激励机制。
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本章通过历史资料的梳理，试图勾勒建国后到1978年间广州市基层市场管理机构设置、人员配备、经费来源及其运作的基本图景。
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 一、国家市场管理目标的特征（1949—1978）
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1978年前，公有制、统购统销等经济方式是国家实现市场控制最重要的方式，国家诸多的市场管理目标是依靠经济控制直接实现的。然而，国家依然有重要的市场管理目标需要依靠其基层政权来实现。1978年前，国家的市场管理主要有以下三个特点。
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第一个特点是其管理对象的相对局限性。在公有制经济确立之后，国家实现市场控制最有力的手段无疑是公有制和统购统销。而基层市场管理机构最为重要的特征就是它是国家对公有制经济形式之外的市场经营进行管理依靠的力量，它是在国家开放一定限度的自由经济和小商贩经济下产生的，因而，它的管理对象必定相当有限，也就是那些当时零散存在的小商小贩和集贸市场。工商行政管理所也正是从当年管理小商小贩和集贸市场的市场管理所发展而来，在相当长时期内，基层市场管理机构是国家管理公有制经济控制之外的市场活动的重要力量。这种职能在八九十年代长时间得以延续，是工商所的主要市场管理职责。
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第二个特点是国家市场管理目标相当广泛。一方面，与商业部门等侧重于管理工商业的“业务”不同，市场管理所（后改为工商所）这样的基层市场管理机构并不参与到组织市场供应、调节市场货源等工作中去，而主要是侧重于工商“行政”方面的管理，主要是直接管理公有制经济控制之外的市场主体，即集贸市场（自由市场）以及市场外的小商贩管理，并规范其经营行为、查处其市场违法违章案件、打击市场投机倒把；另一方面，由于国家并没有统一明确的法律法规或者行政规章对于什么构成市场违法违章行为做出统一的规定，基层市场管理机构承担的管理职能具体而琐碎，它们随着国家市场管理目标的变化而处于不断变化之中。
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首先，查处无牌、无照经营是基层市场管理机构最基础的一项职责。国家对于工商登记的各种限制性条件本身就体现了国家市场控制的目标。50年代，广州市一度停止发放个体营业执照，在限制性发放个体或者摊贩营业执照的时期，国家对于摊贩和小商贩出身、户口、政治面貌、经营范围以及数量等都有严格限制。虽然在相当长时期内，基层市场管理机构并没有工商登记的权限，但是，基层市管机构对无牌经营或者无照经营进行查处是国家实现这些市场控制目标的十分关键的环节。
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其次，在查处与工商登记相关违法行为之外，国家管辖的范围还相当广泛。比如，在50年代初，国家对抬价、套购、离场经营、出售假货、短秤等市场活动进行打击。[2]1961年，在广州，小商贩以下行为都属于市场违法违章行为：混（把优劣货混杂出售）、抬（价）、掺（掺假、掺水）、欺（短秤、不明码实价）、拉（抢生意）、钻（钻国营空子）、抢（从国营公司大量抢购，垄断货源）、态度（有的因为货好所以摆出一副你不买有人买的姿态）等等。[3]是否无牌经营，是否明码实价，是否哄抬物价，是否短斤少两，是否超范围经营，是否超出规定的经营地点，是否场外贩卖等等都构成了市管所管理的基本内容。
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再次，除了查处所谓“一般市场违法行为”外，基层市管机构还特别要承担打击投机倒把的职责。1963年国家明确地发出了打击“投机倒把”的指示，此后，“打投”成为基层市场管理机构的重要职责。虽然“投机倒把”与是否明码标价、是否无照经营、是否抬价炒卖等一般市场违法违章案件不同，但是它本身的政策界限也是处于不断变动之中，两者的边界有时并不是那么清晰。各地对于一二三类商品的分类总是在变化，对于不同类商品是否允许自由市场出售的规定也在变化，这使得“投机倒把”所涵盖的经营行为也在随之变化。
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比如，1956年国家允许在一定限度内开放自由市场，广东省调整农产品商品目录，把商品分为统购统销、国家掌握90％以上货源的商品、国家掌握50％—60％货源的商品、全部开放的商品。到1960年，广东省又重新规定一类商品16种，二类商品80种，都不准在自由市场上出售。当国家强调加强市场管理时（比如，1959年提出“管而不死，放而不乱”政策），第三类商品交易也可能受到限制，限价幅度也会压低；而当国家允许放松市场管理时（比如“放而不乱，管而不死”政策执行时），社员可以在完成国家收购任务后，自由处理第二类商品。国家的限价幅度也会提高。[4]
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根据国务院1963年3月颁发的《关于打击投机倒把和取缔私商长途贩运的几个政策界限的暂行规定》，规定属于投机倒把行为的共有八类：（1）私商转手批发，长途贩运；（2）开设地下厂店行栈、放高利贷、雇工包工剥削；（3）黑市经纪、买空卖空、居间牟利、坐地分赃；（4）组织投机集团，内外勾结，走私行贿，盗卖国家资财；（5）囤积居奇，哄抬物价；（6）投机倒卖耕畜；（7）投机倒卖国家统购派购物资和计划分配的工业品；（8）伪造贩卖票证，贩卖黄金、白银。[5]
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而到1981年1月7日，国务院重新规定了属于投机倒把行为的范畴：（1）非法倒卖工农业生产资料；（2）抬价抢购国家计划收购物资，破坏国家计划；（3）从国营和供销社零售商店套购商品和加价出售；（4）个人就地转手批发；（5）黑市经纪，牟取暴利；（6）买空卖空，转包渔利；（7）欺行霸市，囤积居奇，哄抬物价；（8）倒卖计划供应票证和银行有价证券；（9）倒卖金银，外币以及贵重药材；（10）以替企业事业单位办理业务为名，巧立名目，招摇撞骗，掠取财物；（11）出卖证明、发票、合同，代出证明，代订合同，提供银行帐号、支票、现金，从中牟取非法收入等。[6]
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最后，在相当长时期内，基层市场管理机构的职责还超越了其“规范经营行为”的工商行政管理范围，还对集贸市场和小摊贩进行直接管理。在集贸市场管理方面，工商所一直到90年代中后期才放弃其市场“经营”和“服务”的职能，比如，集贸市场的投资、建设以及市场的清洁卫生、水电、摆放秩序以及创建“文明市场”等等。对于小商贩和个体户管理方面，市管所和工商所也都曾经承担守法教育、市容卫生等职能。
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总的来说，在实际运作中，这时期的基层市场管理机构本身在逐步摸索其管理职能究竟是什么。比如，1962年，广州市各市区建立市管所，但是到1964年广州市东山区市管会在工作总结中才初步摸索到市管所对个体商贩管理工作主要是抓什么。[7]基层市场管理机构承担了许多即时性的任务，而这些任务往往是国家在市场管理领域需要实现的各种控制目标。
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第三个特点是国家实现市场管理目标手段的多样性或者说是“政策工具”的多样性。这个时期，国家市场管理并非所谓“单纯地依靠行政手段”，除了依靠市场管理机构进行市场行政管理之外，国家还依靠群众组织实行国家主导下的自我管理、依靠公有制经济实行市场控制以及依靠市场管理领域的阶级斗争打击市场活动。在1978年后市场经济逐步建立的过程中，后三种手段先后逐步被抛弃，除了宏观的经济调节手段外，国家市场管理手段相对更单一化。
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那么，在这样的情况下，这时期国家市场管理目标究竟能否实现？如何实现？影响因素是什么？
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 二、国家市场管理机构下延中的经费难题
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工商行政管理所的前身是市场管理所，工商所的职责正是从市场管理所延承而来。1978年前，市场管理所主要是负责集贸市场和摊贩管理以及打击投机倒把，也正是对集贸市场和摊贩进行管理的需要才使得国家须将市场管理机构向基层延伸。在市管所转变为工商所并将相应职能转到工商部门之前，区县级工商部门的职责中并没有集贸市场管理和摊贩管理这两项，在1949年到1956年间，集贸市场管理和摊贩管理的职责是由摊贩管理处（科）承担的。
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建国初，广州留存了相当规模而又分散的摊贩。新政权建立之初即着手整理摊贩、规范集贸市场管理，作为其推动社会经济旧貌换新颜的组成部分。然而，这时期广州市区县级摊贩管理机构仍然缺乏正常的财政经费供给，其人员部分从原抽调单位开支，部分从摊贩税中提取手续费开支。经费的限制使得国家难以再将市场管理的触角向基层延伸。
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