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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 [:1704428203]
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 二、国家市场管理机构下延中的经费难题
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工商行政管理所的前身是市场管理所，工商所的职责正是从市场管理所延承而来。1978年前，市场管理所主要是负责集贸市场和摊贩管理以及打击投机倒把，也正是对集贸市场和摊贩进行管理的需要才使得国家须将市场管理机构向基层延伸。在市管所转变为工商所并将相应职能转到工商部门之前，区县级工商部门的职责中并没有集贸市场管理和摊贩管理这两项，在1949年到1956年间，集贸市场管理和摊贩管理的职责是由摊贩管理处（科）承担的。
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建国初，广州留存了相当规模而又分散的摊贩。新政权建立之初即着手整理摊贩、规范集贸市场管理，作为其推动社会经济旧貌换新颜的组成部分。然而，这时期广州市区县级摊贩管理机构仍然缺乏正常的财政经费供给，其人员部分从原抽调单位开支，部分从摊贩税中提取手续费开支。经费的限制使得国家难以再将市场管理的触角向基层延伸。
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1949年广州解放后，全市遗留下来的小商小贩共计4.15万户，占全市商业零售户数的83.6％；从业人员共计7.03万人，按当时全市150万人口计算，每100个居民中就有小商小贩4人；直接或间接依靠小商贩经营收入维持生计的估计在20万人以上，约占全市人口的16％左右。[8]从1949年到1956年，广州市摊贩数量持续增加。1956年广州市有摊贩54，000多户，从业人员74，000多人，此外有无照摊贩12，500人。按照人口比例来算，“二十三个市民中即有一个摊贩从业人员，这比全国哪一个大城市的比例都高，上海三十四个市民中有一个，武汉四十七个市民中有一个，北京七十七个市民中才有一个摊贩。”[9]在这种情况下，广州市开始建立摊贩管理机构。
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首先，1950年广州市成立了市级摊贩整理委员会和区级摊贩管理处，都是非常设机构，其人员由原单位开支经费，1952年撤销。
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1950年2月，广州成立了市人民政府摊贩整理委员会，统一领导全市摊贩管理工作。[10]摊贩整理委员会“组织摊贩发动民主精神，订立公约，建立市场纠察队，帮助整理市场秩序和制裁流动摊贩。”“工商局在市整会领导下，负责全市摊贩商业行政领导工作（即摊贩的登记审查发照、业务纠纷的处理、摊贩整理与管理办法计划的拟定等），公安局在市整会领导下负责全市摊贩的搬迁、集中整理工作的执行、无照摊贩及游击摊贩的取缔和市场市集秩序治安卫生的维持、摊贩违章的处罚工作。”[11]
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在区级政府，广州市设立摊贩管理处，由区府工商科以及公安分局交通卫生股、治安股等派出干部组成，其人员从原抽调单位开支。摊贩整理结束后，1952年摊贩管理处合并到工商部门。[12]由于工商局和工商科的任务中没有摊贩管理这一项，公安等部门对于路面摊贩管理又一向不重视，所以，直到1954年摊贩管理科建立之前，摊贩管理的工作处于停滞状态。
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其次，1953年，由于摊贩发展迅速、难于进行管理，广州市各区才建立了摊贩管理科。摊贩管理科部分人员仍然从原单位开支，部分人员由摊贩税中提取5％手续费作为经费，1957年撤销。
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当时，鉴于“摊贩发展很快，而且部分已发展到不听劝导，不服从管理，任意经营，走私漏税，投机欺骗相当严重，且有坏分子乘机拉拢挑拨与政府对立，制造骚动的状况，如沙面摊贩包围派出所，甚至公开提出到派出所开饭”，广州市着手在各区重新成立摊贩科，“拟在全市市场增加二百名干部专管摊贩”。[13]1954年，广州市人民委员会（简称“人委”）正式配备了两百名干部组成各区摊贩管理科，主要进行摊贩管理工作。
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摊贩管理科干部从区工商科、公安分局、税务分局抽调。人员编制仍然属于原单位，统一领导、分工负责、集体办公、互相配合，业务上实行双重领导。摊贩管理总的计划、行政管理、思想教育、对工作的检查等由工商科负责，对违反税法行为的处理由税务部门管理，违反秩序、违警取缔由公安负责，干部政治学习等由区人委主管。[14]在市场管理方式上，摊管科对于市场实行分段管理，每段设立分段长和若干段管员。[15]
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在干部配备上，广州市要求各区按照市委分配给各区的干部人数（即，中区75人，北区39人，河南区25人，西区36人，东区19人，珠江区8人）立即配备起来。这些摊管干部编制一部分由新增编制，一部分由工商、公安以及税务部门的原有编制中拨出。因而，在经费上摊管干部供给不一。属于原有编制的摊管干部，年终总结、奖励等等在原单位，工资、办公费用由财政局从干部原单位经费中按人数扣除拨给区政府，区政府统一支付他们的工资和办公费，即“管理摊贩机构之干部，公安局搞摊贩工作的编制之六十三人，其中十三人由公安局行政费开支；税务局搞摊贩工作的编制之四十八人，其中有二十八人由税务局行政费开支，区府原有摊贩工作之干部由区府行政费开支。”“而对于其它新分配摊贩工作的干部开支，则由税款收入的百分之三到百分之五手续费开支。”[16]
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但是，摊贩管理干部的经费并不稳定。1956年，广州市税务局就下文停止从摊贩税中提取5％用于摊贩管理人员的开支经费，但广州市却又没有足够的财政经费来供给这些摊管干部，他们的经费供给一时无从解决，最终广州市人委还是决定在摊管干部经费有其它解决途径之前，暂时由摊贩税提成解决。[17]但此后摊管科经费体制也未见有新的规定。到1956年左右，摊贩基本上被纳入公有制经济，区摊管科也随之被撤销。
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可以看到，这时期，广州市并没有区县级以下的基层市场管理机构，即便是区县级市场管理机构设置也不稳定。区摊贩管理处由各单位借调人员组成，在1952年后就撤销了。1954年，广州市组建区级摊管科，其干部配备数量与1962年成立的市管所相比较也相对较少。但是，即便如此，地方财政也没有能力提供正常的经费供给，摊管科经费仍仰赖于摊贩税的提成。而且，由于经费所限，一些区县并没有按照市委配备的摊管干部编制配足干部。[18]在这样的情况下，国家摊管机构几乎不可能再向基层延伸。那么，这时期新政权是怎样管理庞大而分散的摊贩的呢？
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表3—1 广州市中区1955年5月查处摊贩违法情况表
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处理情况及效果
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数据来源：“广州市中区人委摊贩科1955年五月份处理违法摊贩及对今后工作意见”，1955年7月1日，广州市档案馆全宗322，案卷48，第127页。
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 三、1949—1961年：财政供给缺乏下的市场管理
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这一时期，国家仍然缺乏建立区级摊贩管理机构的财政经费，摊贩管理机构的经费来源得不到保障。在这样的情况下，国家更难以将摊贩管理机构延伸到基层。为了管理数目庞大而分散的摊贩，市场管理的群众动员成为国家主要的市场管理方式。在公有制尚未确立的1949—1956年间，国家推动了摊贩组织的建立，摊贩联合会严密的基层组织和草根组织以及国家对于它的控制使得它成为国家实现市场管理目标的主要依靠对象；在公有制逐步确立的1956—1961年之间，由于摊贩被纳入各种公有制经济形式，摊贩组织陷入瘫痪和解体之中。在这样的情况下，为了解决国家数度开放自由市场而出现的市场管理问题，国家推动各“条”、“块”的基层市场管理组织的建立，依靠社会各方面的群众动员，编织遍布全社会的市场管理网络。
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（一）国家的依靠力量之一：摊贩联合会
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在这一时期，财政经费限制使得广州无法将国家市场管理机构延伸到基层。并且，在1956年之前，广州没有对小商贩实行国营经济的归口管理。在这样的情况下，国家成立了摊贩联合会，依靠摊贩组织这种非国家机构来承担国家社会控制的职能，通过群众路线来延伸国家社会控制的触角。[19]一方面，摊贩联合会有严密的基层组织和草根组织，将固定摊贩和流动摊贩最广泛地组织起来，这使得它具有较强的组织动员能力；另一方面，国家对摊联会不仅实行政治控制，而且还加强对其完成市场管理任务的监控，以保证其对市场管理发挥积极的作用而不流于形式。这两个方面因素的同时存在，使得这时期摊联会能够较为有效地协助国家完成工商登记、经营作风整顿、清洁卫生维持和无照摊贩取缔等市场管理任务。