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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 第四章 工商所转变的宏观图景（1978—）：国家基础权力发展的路径依赖
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1978年，国家把工作重心转移到经济发展上，推行以经济建设为中心的改革开放基本路线，在社会经济领域，国家逐渐放弃公有制经济的全面控制，随着市场经济因素的逐步成长，社会经济日趋复杂化和多样化；在政治生活领域，阶级斗争路线和群众运动日益淡出，政治运作日趋正常化。1978年，国务院发布《关于成立国家工商行政管理总局的通知》中规定：“县以下设工商行政管理所。各级工商行政管理局人员列入国家行政编制；工商行政管理所人员列入国家事业编制。其工资福利待遇按当地基层税务人员同样对待。”“商标注册和罚没收入一律缴财政部门，作为财政收入的一部分。”[1]由此，全国工商行政管理所建制得到统一。
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在此后工商所演变的宏观图景中，国家基本上放弃了依靠群众路线来实现市场控制的目标。在80年代的文献资料中，我们已经看不到群众性市场管理组织和机构的运作。按照《广东省工商行政管理志》，广东各地的群众市管组织在“文革”结束后就“自动解散”了。[2]在这个时期，国家更加依靠通过工商所建设来加强其市场控制。一方面，它与毛泽东时代工商所体制有很大的延承关系，另一方面，它又是国家在新的社会经济空间生长的背景下，为了实现市场控制的目标而推进基层市场管理机构发展的产物。
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20世纪80年代，为了加强对于个体工商户和集贸市场的管理，工商所对集贸市场实行驻场管理，对个体工商户实行分段专管。在这种管理方式下，国家多次大规模增加工商所人员编制，以适应集贸市场和个体工商户数量的迅速增长。在这个过程中，为了解决工商所人员增加中出现的经费问题，这时期，国家重新允许工商所从市场管理费和个体工商户管理费（简称“两费”）中提取经费，并明文规定了罚没款退库返还政策。这种经费体制在1978年后的延存带来了更为突出的问题：工商所体制不稳定、协管员数量迅速增加、工商所逐利导向在岗位责任制下进一步强化，它还成为了工商所经费难以得到保障的根源。在这种情况下，工商所市场管理的职能遭到扭曲，工商所的发展背离了统治者国家建设的初衷。
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到90年代中后期，工商部门逐步从集贸市场和个私经济的主管部门转变为社会主义市场监管和行政执法部门。在这种背景下，国家将工商所经费纳入财政供给，旨在为工商所改革奠定基础。但是，工商所经费保障已经不仅仅是财政经费不足的问题。工商所经费体制演变中的这种路径依赖使得国家力图通过推行收缴、罚缴分离，将“两费”纳入预算管理、收支两条线等改革以保障工商所经费、改变工商所激励体制。同时，国家还逐步稳定工商所体制，推动工商所人员正规化建设和市场管理方式改革，并逐步将工商所的行政处罚权和行政处罚程序建立在法律的基础上，由此遏制工商所经费体制可能带来的问题。
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本章将描绘1978年后工商所变迁的宏观图景，并将此后工商所演变分为两个阶段：改革前和改革后。虽然各项改革措施并非同时推行，在实际运作中，改革也并非一定能够就使得工商所在社会控制和代理人监控方面发生根本性的改变。但为着勾勒1978年后工商所变迁的基本轮廓，本章不对这些问题作深入的考究。
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 一、国家市场管理目标的转变：对象、范围、方式与能力
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从1978年开始，国家在市场管理领域的两个方面收缩了其控制，一是国家逐渐从统购统销以及公有制对社会经济的全面控制中退出，市场主体多样化；二是国家逐步放弃计划经济，逐步建立社会主义市场经济，从而使得在市场管理方面，逐步放松了从经营种类到物价浮动等对于市场交易事无巨细的限制。随着计划经济到市场经济的逐步转变和社会经济的日益复杂化，一方面，工商所承担的国家市场管理目标经历了重要的变化；另一方面，公有制经济控制范围的缩小并不自然而然地促进国家实现其市场管理目标能力的增强，相反，它既带来了挑战，也构成了发展的机遇。[3]
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第一，管理对象的变化。国家市场管理的对象从数量有限的小商贩和集贸市场逐步扩大到数量庞大的个体经济和集贸市场经济，最后扩大到各类市场主体，工商所承担的市场管理职责所面对的对象也相应扩展。
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80年代到90年代中后期，工商所在相当长的时期内仍然是延续了1978年前基层市场管理机构的主要市场管理职责，即管理小商贩和集贸市场。80年代，国家逐步开放非公经济，个体经济和集贸市场经济首先发展起来。在五六十年代，即便在商业贸易一直比较发达的广州，自由市场和小商贩经济占的比例还是相当小的，比如，在1957年，国家开放自由市场时，广州的各类集贸市场数量也就在20个左右；1961年，国家下放小商贩所有制，广州独立的小商贩数量加上无照摊贩也就在几千户左右。而到1987年，广州市的个体工商户数量已经达到11，21，00户，集贸市场达到420个。在这样的情况下，工商行政管理部门成为了集贸市场和个体工商户的“主管机构”，而工商所最为重要的任务就是实行集贸市场驻场管理和个体工商户专管，工商所的市场管理职能不是削弱，而是进一步得到加强。
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到90年代中后期，随着公有制经济范围的进一步收缩、国家与经济关系的进一步调整和政府机构职能的转变，国家市场管理的对象发生了变化，工商部门不再将管理对象局限于小商小贩和集贸市场，而以建立“有权威的社会主义市场执法机构”为职能定位，从而力图拓宽管理对象的范围，监管各类市场活动主体：“拓宽监督管理范围，从侧重于监督管理集贸市场和工业品市场，转变为监督管理和参与监督管理各类市场。”“调整行政执法对象，从重点查处投机倒把活动转变为依法规范市场交易行为，保护公平竞争。”[4]
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第二，管理范围的逐步变化。一方面，国家逐步从对市场经营行为琐碎而繁杂的管制中退出；另一方面，随着社会经济的复杂化，工商所承载了诸多全新的国家市场管理目标，在经历工商登记前置审批的爆炸性增加后，国家也尝试逐步削减、厘清前置审批项目，收缩和限制市场管理的范围，并同时仍然保留了相当数量的市场准入审批程序。
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80年代，国家虽然逐步开放个体经济和集贸经济，但是，国家管理的范围却依然十分广泛。在集贸市场管理中，工商部门直接参与到火热的集贸商品市场投资、建设和经营之中，同时，除了承担规范各种经营行为（抬价、短斤少两、出售违禁商品等）之外，工商所还承担了市场繁杂的物业管理工作（清洁卫生、分配摊位、水电费收取、摊位费收取等）。对于个体工商所，工商所也承担了守法教育、思想教育等“主管部门”的职责。同时，在相当长时期内，国家在市场控制目标上依然强调打击各类市场投机倒把，对各类市场交易存在诸多限制，并在1987年正式颁布了《打击投机倒把行政处罚暂行条例》，对新生的个体经济和集贸市场经济加以各方面的控制。
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同时，社会经济的复杂化使得国家产生了诸多全新的市场管理目标，而这些市场管理目标在很大程度上反映到工商登记上，国家通过设置工商登记的前置审批来推动这些市场管理目标的实现。因而，工商登记和无照经营查处也逐渐承载了工商部门职责以外大量的市场控制目标。到1992年，在企业登记发照中涉及《许可证》和专项审批规定的项目，就有121项，其中属于国家法律、法规以及国务院有关部门规定的76项。主要是保护国家重要资源的，保护人身安全，维护社会治安的，确认科技资格保证产品技术质量的，维护文化秩序的，维护经济秩序的，专卖专营的，行业管理的。还有的涉及如临时工许可证等项目。[5]在山东省，1993年全省的前置审批达120项；2001年，山东省工商局作为法定前置审批执行的有161项，实际执行可能更多。[6]据统计，2001年深圳市前置审批项目达到218项。[7]因而，大量的游离于国家市场控制目标之外的市场主体和市场经营行为都往往集中在“无照经营”中，通过工商所去查处。
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90年代中后期，随着市场管办脱钩、政府职能转变，国家推动市场“监管”体系的建立和完善，工商部门不再直接投资、经营市场，从市场运动员转变为市场的裁判员；对于市场的管理也逐步从“主管”个体、集贸市场的方方面面中解脱出来，侧重于对于工商登记和经营行为的规范上；同时，逐步清理、缩减工商登记行政审批项目，以行政许可法规范工商登记前置许可项目：“改革企业登记管理制度，将先行的审批设立制度逐步过渡为工商行政管理机关依法核准登记注册制度。”“提高管理层次，从侧重于具体业务管理转变为运用法律和行政手段进行宏观监督管理。”[8]
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第三，在管理方式上，国家从强调市场领域的阶级斗争、狠抓投机倒把到逐步颁布《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政诉讼法》等一系列法律法规，强调规范行政处罚程序、依法行政；从依靠繁杂的行政审批加强市场控制到逐步清理行政审批、依照行政许可法的要求进行市场准入监管，从计划经济下的市场管理向市场经济下市场“监管”的转变：“从政企不分的行业主管向政企分开的统一市场监管过渡，从对个体私营经济的管理向对全体市场主体的统一管理过渡，从微观管理向宏观管理过渡，从经验管理向科学管理过渡，从职能分散向职能统一过渡。”[9]
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第四，公有制经济从社会经济生活的逐步退出，并不意味着国家实现其市场管理目标能力自然而然地增强。
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从以上国家在市场领域管理目标的转变可以看到，国家从经济领域的逐步退出并不意味着国家对社会经济的放任和对社会经济控制的放弃。相反，伴随统购统销以及公有制对于社会经济控制范围的逐渐缩小，国家市场管理的范围不得不逐步延伸到新的社会经济空间；伴随着对于自由市场控制的放松，国家不得不面对由此而来的社会经济的复杂化带来的各种新生问题及挑战。
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首先，国家难以完全依靠公有制经济来实现其市场管理的目标，而国家在市场领域管理目标的持续存在对于国家在新的社会经济条件下能否实现其市场管理的目标提出了全新的挑战；其次，在国家市场管理目标持续存在的情况下，市场主体的复杂化以及市场管理方式的变化使得国家不得不依靠行政体系的建设来推进市场管理目标的实现，这既是对于国家是否可以通过其行政体系来实现其社会控制目标能力的挑战，也是促发国家加强社会控制能力和代理人监控能力的动因和机遇；再次，国家实现其市场管理目标的能力限制会反过来阻碍国家从市场领域的退出。当国家难以依靠其基层机构将其市场管理目标贯彻下去时，它不得不继续求诉于直接的行政控制，比如，强化工商登记的前置审批，而非放宽市场准入限制。
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那么，在计划经济向市场经济逐步转变的过程中，国家在市场领域的诸多管理目标是否能够实现？较之于1978年前，除了经济类型的变化和放弃政治动员、阶级斗争等方式外，影响国家市场管理目标实现的因素是什么？有何异同？在社会控制能力和对于国家代理人的监控能力方面，它们是否依然面对着与毛泽东时代的基层市场管理机构相似的问题与困境？或者它们寻求到了新的解决方案而与毛泽东时代的基层市场管理机构呈现相当不同的面貌？
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 二、改革前的工商所：“吃杂粮”与工商所逐利导向的膨胀
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