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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 [:1704428216]
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转变中的工商所：1949年后国家基础权力的演变及其逻辑 三、工商所行为的逻辑：为什么“选择性”行政执法？
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在田野调查过程中，国家市场管理的目标显然没有得到完全的实现，除了可能的营业执照颁发中的腐败和违规发照之外，A工商所的市场管理和行政执法存在某种选择性。[12]工商所人员市场执法行为的逻辑，即为何对一些市场违法行为严格执法，而对另外一些熟视无睹，时常显得扑朔迷离。
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对于A工商所的研究从三个方面考察了影响工商所市场执法行为的因素。其一，工商所有限的办案能力和执法困难，这是工商所人员认为工商所难以实现国家市场管理目标的原因所在。其二，收支挂钩的经费体制。在这种经费体制下，完成“预算目标任务”成为了工商所最重要的绩效考核标准，下达罚没任务成为监控工商所最重要和最制度化的手段。这对工商所的市场执法产生了积极和消极的双重影响。其三，国家为了克服以下达罚没任务来监控工商所市场执法中存在的漏洞，通过责任政治、12315申诉举报系统和各种专项、综合整治等方式特别突出国家市场管理的“政策重点”，以加强国家代理人监控的“力度”和对于社会的回应性。国家通过这些方式加大市场管理和代理人监控力度，同时，这些强化措施又同样被工商所罚没任务侵蚀，并共同塑造了工商所市场执法的行为逻辑。
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（一）行为逻辑之一：办案能力、执法困难与选择性执法
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在对A工商所人员的访谈中，执法人员对市场管理中存在的许多漏洞直言不讳。A工商所掌有辖区内所有无照经营户非常详尽的资料，包括经营户名称、经营地址和经营种类等。根据这些资料，分局还制定了对待这些无照经营户是采取“取缔”抑或“引导办照”的管理方针。但是，辖区的无照经营仍然很多。对于为何存在这些问题，工商所人员常常抱怨认为，这是由于工商所有限的办案能力和执法困难，即工商所人员没有具备查处复杂案件的能力，加之行政处罚执行的有限性，使得工商所不能够对辖区内各种市场违法行为进行处理。
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首先，办案能力。工商所人员专业化程度低和工商市场执法本身对技术手段的要求使得工商所查处的市场违法案件类型有限，并由此导致了工商所市场处罚受众的不平衡性。
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在工商所建设中，各级工商局都强调工商所应该提高办案能力、扩大办案类型、从收费所转变到综合执法所。为了加强工商所的办案能力，A工商分局不断举办各种业务培训班。在A工商所，工作人员参加的培训班种类繁多，比如，计算机网络技术培训、工商所办案人员跟班轮训、中层干部“如何当好领导干部”培训、工商所所长业务培训、“五化”建设软件培训、办公自动化系统培训、WTO知识和依法行政培训班等。
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然而，作为一个“传统”的经济管理部门，工商所人员的学历层次和知识结构有限仍然是工商部门存在的问题。工商所长期承担集贸市场和个体工商户的管理，其人员许多是从市场服务人员和协管员转正而来。此外，工商所还常常是转业军人、历任工商局领导的司机、工商干部子女等的安置机构。虽然工商部门在强调将新录用的应届毕业生下放工商所，但是，这个新采取的措施对工商所人员结构的改变需要长时期的积累。在A工商所，14名正式工作人员中只有一名大学毕业。工商所所长、两名副所长都是转业军人。另外，新进的3名年轻正式人员都是大专学历，并都是事业编制人员，也就是说，他们规避了公务员考试的门槛。
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在人员专业化很低的情况下，无照经营以及未按期年检验照案件依然是工商所办案的主要类型，办案人员在案卷制作上也最驾轻就熟。对于其它许多更为复杂的案件，比如，年检中发现企业虚假注册资金或者抽逃资金等案件，工商所人员往往缺少足够的法律和经济知识去处理。特别是在国家越来越强调办案证据和正确法律适用的情况下，工商所人员往往对于应收集的证据和适用的法律条文知之不详。在田野调查期间，工商所接手处理一宗企业抽逃资金的案件，它是在企业年检过程中被发现并由分局经检部门转来的案件。但是，由于不知道怎样收集证据、怎样适用法律，所长拖了几个月都没有进行处理。最后，当事人托人来工商所说情，要求早点结案，宁愿接受处罚。
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此外，工商执法中技术手段的缺乏也使得工商所市场管理受到限制。比如，作为负责流通领域的假冒伪劣产品查处的职能部门，工商所却缺乏检测假冒伪劣商品的专业水平。因而，工商所独立查处的流通领域的假冒伪劣案件只能是针对那些“肉眼能判断是否假冒伪劣”的商品，这类案件主要是无真实厂名、厂址以及商标与已有注册的商标雷同的案件，这类案件无需任何检测就可以判断是否违反相关市场法规。对于流通领域其它类型的假冒伪劣商品案件，在监管过程中，工商所不得不依靠质检局等相关部门发布的质量检测信息，根据这些信息，由工商所将信息发布到主要流通环节，要求不合格商品退出流通领域。而当质监部门没有发布相关消息时，工商所就难以进行假冒伪劣商品的查处。这往往导致工商所对假冒产品的查处滞后于媒体的曝光，从而使得工商所市场管理不力的弊端暴露出来。工商所所长就抱怨道：就像齐齐哈尔制药二厂的案件，工商又有人被处理了，但是真是冤啊，工商怎么懂得人家那些门道，他进假的原料，我们怎么知道啊。”[13]
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工商所办案能力的有限产生了两方面的后果。一方面，工商所难以监管大企业大公司，其管理的对象往往是经营规模小的市场主体。[14]工商所人员就承认：辖区内的外资公司一般都不会查，对于这些公司，工商所巡查中不知道如何查、查什么。[15]这造成了行政执法事实上受众的不平衡性。另一方面，虽然A工商分局强调工商所每年所办案件中必须要有一定比例的不正当竞争案件（或者商标侵权案件），作为工商所办案能力考评的内容，[16]但是，工商所办案类型依然有限。
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在下表中我们可以看到，该分局工商所办理的案件中，最多的是“违反其它法规”案件，主要构成是无照经营，超范围经营和逾期验照、年检的案件。此外，违反商标管理法规、违反登记管理法规以及不正当竞争案件总共有38件。[17]工商所虽已开始查处更多类型的案件，但是类型依然有限。
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表5—1 广州市工商局A分局工商所查处经济违法案件统计表（2006年第2季度） 单位：宗万元
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数据来源：《工商所查处经济违法案件情况统计表》。
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填报单位：A分局，统计时段：2006年第二季度。
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其次，执法困难。工商所行政处罚执行的困难、行政处罚本身作为市场管理方式的有限性和执法暴力等问题，使得工商所难以将国家市场管理的规则贯彻下去。对于工商所为何不查处辖区内的许多市场违法行为，工商所人员最经常的回答就是“难查”。
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1995年《商业银行法》取消了工商行政管理部门冻结、划拨银行存款的权利，从而使得工商部门丧失了最有力的行政强制措施。并且，对于工商所来说，申请法院强制执行也不现实：“自己的事情都管不过来，法院判决执行都成问题，怎么有闲心管工商这点事情。”[18]
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因而，行政处罚的执行问题本身成为影响工商所行政处罚行为的重要因素。一般来说，各种市场监管方面的法律法规都规定了一定的行政处罚的自由裁量权。按照法律法规的规定，处罚幅度根据情节严重程度、违法行为的后果和危害大小等等来确定。
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但是，除了可能存在的腐败以外，影响案件的罚没金额最为重要的因素就是怎样可以执行下去。从案卷中可以看到，工商所扣留当事人的财物价值高，罚没金额也就相应地大。比如，在扣留了某公司一台面包车和财务计算机的案件中，罚没额就相当大；在扣留了某服装商店几件衣物的案件中，罚没额就很小。在实际操作中，工商所一般会让当事人把钱存入银行账户以换回执行了行政强制措施的财物。在案件处罚决定等通过审批后，工商所直接申请将扣留款转为罚没款，这样就避免了当事人拒绝或拖延交罚没款。
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在这种情况下，如果被执行行政强制措施的财物价值比较小，工商所就无法确保受处罚人自觉缴纳罚款并停止市场违法行为。因此，在这样的情况下，工商所也就无法通过行政处罚来实现其市场管理的目标。A工商所所长就反复抱怨说，对于无照经营，虽然各级都反复强调取缔，但是，依靠行政处罚却根本难以做到。因而，工商所会进一步采取断电断水等措施来取缔无照经营。但是，所长抱怨说：“那我们就和居委会商量好，对无照的大排档停电，但他晚上就自己搭上电开了，你怎么办，没有办法。还有村中的小网吧，不是熟人都不开门的，没有办法查。有的你白天上班，人家不开，晚上七八点才开，那你说我为什么不加班，那谁给我加班费。”[19]
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并且，工商所的行政处罚权限不包括吊销营业执照，对于众多市场违法违章行为只能是以罚款结案。而缴纳罚款后，经营户往往可以继续经营。承担不了行政处罚的往往是经营规模和营业额比较小的经营户。对于大的经营户，缴交罚款就如同缴纳了保护费，此后就可以继续经营。因而，工商所的行政执法并不能很有效地遏制各种市场违法经营行为。
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除了行政处罚本身的限制以外，工商所执法还有惧于执法中的暴力冲突。在城中村，工商所一般不会进行单独的行政执法。除了无法执行罚款以外，即便只是采取行政强制措施查封和没收财物，工商所都难以执行，A工商所就遭遇过被村民围堵的情况。2006年12月，广州海珠区工商在检查私宰猪肉时，也遭村委会及村联防队员围攻，13人受伤，4人重伤。[20]工商所对于这类案件的查处一般依靠各种专项整治和综合整治，因为这些整治一般有公安部门的强制力支持。
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（二）行为逻辑之二：“预算目标任务”与选择性执法
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