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解读中国经济（增订版） [:1704490861]
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解读中国经济（增订版） 四、制度变迁的方式
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（一）制度变迁的两种方式
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当一个社会的制度出现不均衡的时候，制度变迁可以促进效率的提高、社会财富的增加以及个人福利的增进。制度变迁分为两种方式[8]：第一种方式是自发性变迁（spontaneous changes）。自发性变迁的发生是因为出现了制度不均衡，通过制度变动可以带来整个社会效率的提高。在研究自发性制度变迁的学者中，最著名的是诺贝尔经济学奖得主道格拉斯·诺斯，他在研究欧洲历史上的制度变迁及其原因的过程中，提出了效率假说（efficiency hypothesis）的理论，即当一种制度的不均衡会导致效率损失的时候，制度变迁中会有自发的力量来提高效率，从而恢复到一个新的高效率的均衡水平。另外，日本学者速水佑次郎和美国经济学家拉坦提出了诱致性制度变迁（induced institutional innovation）的理论，用来解释制度变迁的过程。第二种方式是强制性制度变迁。强制性制度变迁依赖于政府的强制力，即政府可以运用政治力量进行制度变革。
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（二）自发性制度变迁的案例
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有一些案例可以用来说明上述自发性制度变迁的过程。
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例如，速水佑次郎（1981）研究了一个制度变迁的著名案例。亚洲许多地区以生产稻子为主，土地归地主所有。在泰国、菲律宾、印度尼西亚等亚洲国家都曾经有过一个关于水稻收割的制度传统。当水稻收割和播种的时候需要大量的劳动力，而平时对劳动力的需求则相对较少。地主在水稻收割和播种时候通常会临时雇用一些劳动力帮忙。按照传统的分配体制，被雇用来割稻子的农民在完成工作后可以拿走所割水稻的1/6作为劳动报酬。这样的传统分配制度维持了相当长的时间。但是，当20世纪60年代“绿色革命”出现以后，这项传统的制度安排发生了改变。随着“绿色革命”的到来，农田单位面积的产量大幅增加，而劳动力的增长速度也非常快。在这种情况下，劳动力的工资本应下降，因为如果劳动力继续取走收割水稻的1/6，对地主来说就很不合算。这时出现了一些新的制度安排，主要表现为两种形式。第一种形式是，劳动力可以继续取走收获的1/6，但必须付出额外的劳动，例如在水稻插秧后还要进行除草的工作。速水佑次郎的研究发现，如果把除草的劳动投入加到总劳动中，获得收割水稻的1/6作为工资报酬就与原来的分配方式基本相同，接近于市场的均衡工资水平。另外一种方式是，地主将收割水稻的工作转包出去，承包者再以市场价格雇用劳动力进行劳动，不再遵守传统的1/6的规则。研究表明，这两种情况下，地主所付的工资水平基本相同。在这个案例中，技术和经济因素的变动导致了制度的相应变动，因此这种工资制度的变动方式属于诱致性制度变迁。
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在非洲也有一个例子可以进行说明。非洲有很多部落在近代仍保留着比较接近于传统的原始公社的组织方式。因为非洲气候干旱，耕作的产量不稳定，所以大部分部落都有集体生产的习惯，个人财产没有明确的界定，类似于原始共产主义的生产方式。在非洲国家纷纷沦为西方国家的殖民地以后，殖民地政权雇用了一些当地人在政府机关工作。这些当地黑人变成了领工资的白领后，收入开始趋于稳定。在这种情况下，这些成为白领阶层的当地黑人就不愿再与原有部落里的人共享自己的财产。由于这些白领黑人很难再回到部落里与其他人共享财产，就导致了原有的原始公社组织方式逐渐解体。原始共产社会是财产共享的组织方式，在防止风险上有其存在的必要性，所以没有明确的财产界定；但当其成员获得固定的收入后，这种制度安排就不再适用。
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另一个值得关注的案例是中国1978年后的制度变迁过程。从1958年至1978年的20年间，我国农村唯一的生产组织方式是集体生产。集体生产的生产队制度是在当时的社会主义意识形态下唯一被政府接受的制度安排。集体生产时人的生产积极性比较低，用当时的顺口溜来形容就是“上工一条龙，到地一窝蜂，干活磨洋工”，几乎没有人愿意积极劳动。不积极劳动产量就会下降，到最后每个人的收入都减少，所有人生活都非常贫困。比较有效率的组织方式是单家单户的经营。家庭联产承包责任制不是政府设计出来的，而是当时安徽凤阳县小岗村的村民自发创造出来的。1978年年底开始改革开放，意识形态有点儿松动。这给他们进行这种提高生产、增加每个家庭福利的制度变迁提供了一个机会，于是就率先行动起来。
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按照小平同志的说法，中国的改革过程中有两个意想不到，一个是家庭联产责任制，一个是乡镇企业的异军突起。乡镇企业是有点儿“三不像”，它不是私有制，也不是国有制，而是集体所有制。这种方式同样不是政府设计出来的。农民看到80年代初城里的很多生活必需品都非常短缺，有很多获利机会，尽管当时不允许私有制，但集体所有制是能够被接受的，所以他们就创造了以集体经济为组织方式的工业组织形式，即乡镇企业。这也是一种很重要的制度变迁。虽然这种制度是一个过渡的形态，但即使是一个过渡的形态，它也是一种制度变迁，而且在当时的条件下推动了经济的发展。
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在经济发展的过程当中，有很多制度变迁是自发的。看到一个获利机会后，行为主体创造一个新的制度来推动经济的发展，以获得更大的经济利益。但是一般来说，仅仅依靠自发的制度变迁很难实现最优的制度变迁，因为制度是人与人的互动，它不是一个人就可以决定的行为，而是一群人的行为。个人率先推动制度变迁要付出成本（这里的成本包括组织成本，即说服其他人接受这样一个组织安排的成本），而且还可能要冒点风险。这里所说的“冒点风险”，可以用举过的非洲白领阶层的例子来讲。非洲白领阶层如果不让他原来部落的人进城来与他分享财富，部落的人就有可能会说他进城之后道德败坏了，原来那种共享的美德没有了。当很多“道德败坏”了的白领阶层的人都这样做了以后，大概就不会再有什么风险。但是第一个这样做的人，风险是相当大的，部落的人对他产生出怨恨，并且有可能对他采取致命的报复性措施。倒霉的是第一个人，所以最好让别人去当第一个人，让别人去吃第一只螃蟹，这就是制度变迁上“搭便车”为什么产生的原因。
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在安徽小岗村的例子中，当时农民推动家庭联产承包责任制的制度变迁也冒了相当大的风险。我在1985年的时候到安徽小岗村去访问过，那个生产队长向我表述过当时的过程。安徽小岗村一直非常穷，自从出了朱皇帝以后，十年倒有九年荒，一年当中有半年或三个月到外面去行乞。在七八十年代，姑娘们一般都不愿意嫁给安徽出来的人，在部队里如果说是从安徽来的也会被人瞧不起。70年代的时候由于小岗村太穷了，县里曾经派干部到村子里来帮助他们，村里一共18户，县里派了17个干部蹲点半年，结果半年以后县里的干部也放弃了，因为他们感觉没有希望。1978年秋，安徽凤阳地区遇到旱灾，农民眼看收成要减少，估计按照这样的收成状况明年春天会有饥荒，可能要出去行乞相当长的时间。在集体制度下，这些农民已经努力了二十多年，但生活状况还是没有改善，于是干脆就单干，把土地分到各家各户，交给集体的提留和公粮也全都分到各家各户。在“文革”期间单干是资本主义尾巴，是要被割掉的，谁倡导单干谁就是反革命，所以当时他们这样做冒着相当大的风险。尽管1978年年底的十一届三中全会承认搞了30年的社会主义没有解决农村贫困的问题，也承认农村生产队的集体生产方式效率不高，从某种意义上说这样的承认为新的制度变迁提供了一个机会，但在当时的意识形态下人们对单干还是有着恐惧心理的。当时农民写有一份血书，血书上说，如果单干被政府发现，生产队长被抓去关起来枪毙，其他17户就负责把他的孩子养大成人。血书现在已经成为历史文件放到历史博物馆。
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小岗村农民当年的一纸血书
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那一年凤阳县普遍减产30%以上，但小岗村在单干以后不仅没有减产反而增产了30%。一个增加30%而一个普遍减产30%，效果非常明显。故事传到当时的安徽省委书记万里那里，万里感到奇怪，就到当地考察，问了几句以后，生产队长不得不老实招认自己犯了一个错误，即把地包到各家各户。万里同志是一个真正的社会主义革命家，他说社会主义革命就是要增加生产改善人民的生活，也就是后来小平同志所说的“三个有利于”。万里告诉他们，只要能够增加生产的就是社会主义。后来，万里向小平同志汇报说，小岗村把地分到各家各户后效果非常好，应该给予肯定。1980年，中央表示允许那些“吃粮依靠返销、生产依靠贷款、生活依靠救济”的“三靠队”以及那些非常贫困的地区把地包到各家各户，使得农民自发的制度变迁有了政策的支持得以固定下来。
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（三）政府与制度变迁
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安徽小岗村的制度变迁是一个先出自自发，然后政府事后追认的过程。大部分人都是理性的，由于第一个来推动制度变迁的人至少要付出可能的成本，所以大家都不想去当第一个吃螃蟹的人。这样一来，自发的制度变迁很难在速度上达到最优，以致在机会到来的时候没有办法把握住。因为制度是一种集体行动（collective action），是集体行为的决策过程，所以自发的制度变迁要想成功，通常必须有所谓制度企业家——一个社会里的积极分子来推动。积极分子看到机会，然后花时间来说服其他人，或是自己冒一定的风险率先这样做。制度企业家通常会付出一些成本甚至要冒一定的风险，因此往往需要有一定的报偿。比如说他在政治上有所企图，他做了好事，获得了一定的声望，下次选举或是下次政治变动的时候，他就会变成一个领袖。但是制度企业家是否会出现并没有一定的规律。既然制度变迁本身是一个集体行为，就有可能出现所谓的“搭便车”问题，那么政府就可以发挥一定作用来克服这个问题。政府本身就是一个制度，但政府作为制度有它比较特殊的地方——它可以合法地使用暴力。政府可以规定哪种制度或是组织形态可以存在，社会中的单个人很难去反对政府的规定。当一个社会出现制度不均衡的时候，政府有可能会干预制度变迁的过程，从而推动某种制度的产生。但重要的问题是，政府到底有没有这样的积极性以及有没有这样的能力让一个处于不均衡的制度安排恢复均衡。要弄清楚这个问题就必须研究政府到底是什么，政府有没有这样的能力，以及政府有没有这样的激励。
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对于政府的研究，传统政治学者主要提出了两种观点：一种是政府主体说；另一种是利益集团说。这两种观点虽然有一些贡献，但也有一定的局限性，尤其在研究发展中国家政府的时候常常会不适用。我个人认为，研究发展中国家政府最适合的一种方式是领袖加上委托代理的理论。
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政府主体说把政府看做一个主体，认为政府有自己的意志，可以像一个人指挥自己的手脚一样指挥政府的各个机构按照它的意志来运行。这在传统上一般是把政府作为一个人来研究，尤其认为政府有自己独立的思想，假定政府认为它该怎样做它就会怎样做。因为政府作为一个有机体，理应有一个思想者来推动整个政府的各个机构运行。这种理论经常在政治学里被采用。
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利益集团说是由一些经济学家提出来的。从50年代开始，公共选择（public choice）学派的一些经济学家，包括芝加哥大学教授加里·贝克尔（1983）等，认为在一个社会中有各种利益集团，政府的行为是各种利益集团角逐以后的一种均衡。各种利益集团在政治的决策过程当中都有一定的声音并能发挥一定的影响，这些声音和影响相互之间可能会有冲突，最后达到一个均衡。公共选择学派的这种说法与主体论的说法正好相反，它基本上假定政府没有一个主导的意识决定要往哪边走，政府决策只不过是各个利益集团相互的一个制衡。他们把政府看做是一个黑盒子，黑盒子是利益均衡的结果。
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这两个极端学说对研究发展中国家都不适合。主体论对一些独裁的国家也许还适合，比如说希特勒有非常大的个人魅力，纳粹德国基本上完全是按照他的个人意志来运作的。公共选择理论主要适合于研究美国、英国这样的发达国家的政治过程。这些发达国家的政治过程确实存在所谓的利益集团，比如议员参加选举一般是依靠各个利益集团的支持，因此被选上的议员也只能代表利益集团的利益。
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正如我刚才所说，研究发展中国家最适合的理论应该是领袖加上委托代理的理论。不管在发展中国家，还是在发达国家，一般来说每个社会都有一个最高领导人。比如说，美国的最高领导人是总统，中国的最高领导人是国家主席。最高领导人一般都有一定的决策自由度，例如美国的政治制度虽然是三权分立，但是美国总统还是有一定的决策自由度，因此才会说克林顿总统的政策方向与布什总统的政策方向大有不同。要研究一个政府的行为，首先必须了解政府领导人的行为是怎么样的。但这与所谓的主体论不太一样，因为最高领导人需要很多官僚来执行他的命令，而官僚的利益和最高领导人的利益可能不完全一致。比如说，最高领导人可能希望青史留名，但官僚一般不会有这种“奢望”，所以历史如何评价并不会进入官僚的目标函数，或者即使存在目标函数但在当中也不是主要的目标。既然领导人和官僚的目标函数不能够完全重合，他们的决策就有可能会不一样。最高领导人会采用一些制度安排来诱导这些官僚比较好地执行他的意志，比如说考核制度和奖惩制度等。但是这种考核制度和奖惩制度还有“天高皇帝远”的问题，因为信息显然不充分。套用现在的公司治理的理论来讲就是，会有激励不相容以及信息不对称的问题。所以我认为，要研究一个政府的行为，就必须从最高领导人的目标以及政府中多层委托代理的信息和激励安排来入手。
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当一个社会出现制度不均衡的时候，照理说政府作为一个可以合法使用暴力的组织应该可以通过干预来使制度恢复均衡。从理论上讲，政府确实有这个功能，但现实中看到的更多的是两种情形。一种情形是原来的制度比较落后，而政府并没有改进这种落后的制度；另外一种情形是政府超越了社会的制度变迁或是经济发展阶段来干预社会经济。这两种情形都属于政府的失败。大多数政府干预都是不成功的，在此引用诺贝尔经济学奖获得者阿瑟·刘易斯（Lewis，1955）在《经济增长理论》里的一段话，“任何一个经济发展非常成功的国家背后都有一个非常明智的政府，但更多的可以长篇累牍来写的是，那些不明智的政府对经济干预的失败造成的整个经济发展的停滞或衰败。”
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（四）政府干预失败的原因
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从领袖加上官僚的委托代理的理论体系出发，可以把政府干预失败归结为以下原因：
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