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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 一场电讯论战
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1998年3月，《产业论坛》发表了由王小强博士执笔撰写的《中国电讯产业的发展战略》（以下简称《战略》）。三个月后，方宏一执笔的《再论中国电信产业的发展战略》（以下简称《再论》）发表在同一刊物上。(1)仅仅浏览题目的读者可能以为，这或许是对同一主题言犹未尽的一论和再论，表达的是同一家的观点。但是，在发表两篇报告之间，《产业论坛》于5月14—15日在北京梅地亚中心举行的一次研讨会，却清楚地表明《再论》不但不是对《战略》的“再论”，而且是地地道道的反论。拥有数万订户的《三联生活周刊》在其6月出版的12期上，以“封面故事”的显著地位报道了在此次会议上双方的争论焦点。这篇由资深记者高昱写的长篇报道，副标题赫然就是“一场关于中国电信产业的大论争”。(2)
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这可不是一场书生之争。《战略》作者“电讯产业课题组”，不但研究人员阵容强大，而且明确标明“本课题由中国国际金融有限公司提出，与高盛公司（亚洲）联合资助”。(3)众所周知，这两家提出课题并给予资助的单位，正是“中国电信”（China Telecom）在境外上市的全球融资协调人。(4)《再论》课题组（“有线电视多媒体业务接入模式研究课题组”）由什么人组成不得而知，但报告的题注说明方宏一为“广电部广播影视信息网络中心网络部主任”。(5)所以，尽管5月份的梅地亚会议强调“每位代表都以个人身份参加这次非官方会议”(6)，这场大论争从一开始就不是书斋里学者们纯粹逻辑推演的结果。
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这场论争的题目非同小可。《战略》讨论的“电讯产业”，不但包括以电话业务为中心的传统电信，而且包括有线电视、计算机、多媒体在内的广义电讯产业。(7)《再论》则干脆以“中国信息产业”为题。按照国际文献，双方讨论的电讯或电信问题事关“信息技术（Information Technology，简称IT）产业”如何在中国发展的宏大背景。根据国际电讯联盟的资料，世界IT产业不但是全球成长最快的产业部门之一，而且更重要的是，IT的发展将关系到整个国民经济技术基础的革命性变化。(8)因此，无论从经济增长的速度还是质量，IT产业都对中国经济发展具有决定性的影响。这场论争提出的问题是：给定“三网复合”（电信、有线电视和计算机网络复合为一个平台）的技术经济前景已经明朗，给定中国与发达国家发展三网的巨大差距，给定跨国公司决不会轻易放过巨大的中国电信市场，中国究竟应该遵循哪一种路线和策略来达到建设中国的“三网复合”？
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论争双方的回答截然不同。《战略》的主张是：开放电讯服务的企业化和市场化经营，但把我国已经形成规模的电信基础网和有线电视基础网从经营性企业中独立出来，成为由政府控制的国家基础信息网，最后依托公共信息网中的电视技术平台，直扑电信、电视和计算机“三网结合”的产业前沿。《再论》则主张：开放电信的竞争性经营，保持电信和广播电视两网并存，在广电的有线电视网上发展新一代计算机因特网，最终达到“三网合一”。
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本文评论上述两种思路的主要根据，并对这两种对立意见共享的“思维模块”提出批评。在评论和批评中，本文阐述的中心论点是，虽然信息技术颇为特别，但发展信息技术产业所需要的政策环境并不特别。发达国家通过对外开放电讯市场、对内打破独家垄断来发展电信产业的成功经验，同样适用于中国和所有发展中国家。本文具体的政策主张是：在长途电话、市话、无线通话、有线电视、数据传输网络和服务分立竞争的基础上，进一步开放全面的市场竞争，允许并鼓励中国有线电视办因特网、允许并鼓励中国有线电视与中国联通结盟办电信、允许并鼓励中国电信办因特网和有线电视、允许并鼓励民间自办电视节目和“网站”竞争上网。简言之，中国需要一场电信管制的重大改革。“三网聚合”的技术前景，只有在允许并保护“数网竞争”的政策环境中才可能顺利实现。
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） “国家基础信息网”？
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《战略》的核心主张是电信基础网与电信服务的分离。一方面，开放电信服务和有线电视台服务，实行企业化经营，允许市场竞争；另一方面，由政府直接控制基础信息网，包括全国电信网和全国有线电视传输网，使之成为由具有行政性独家垄断的、“不准入的”非市场竞争领域。按照《战略》自己的比喻，就是国家基础信息网如同飞机场或高速公路，由政府按照公共资源管理；电信服务和有线电视服务，如同航空公司或运输公司，开放市场竞争和公司化经营。(9)
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关于开放电信服务和有线电视服务的市场化竞争，笔者与《战略》一样，希望通过有关立法改革加快实施，早日结束中国电信和有线电视的部门行政性垄断经营。(10)至于“国家基础信息网”，这一被《三联生活周刊》记者称为“颇具新意的建议”(11)，我们则有必要先来看看依据究竟何在。
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根据《战略》，第一，基础网具有天然垄断的性质，只有政府作为公共资源直接加以控制，才可能做到面向竞争性的电信服务公平开放、公平接入、合理收费。这一结论，是《战略》仔细研究了芬兰、德国、英国、美国和中国联通在电讯开放（或部分开放）的实践经验后得出的。他们的基本发现是：只要基础网掌握在经营性公司手中，那些无网竞争者终究避免不了在进入条件和收费标准方面被“揉搓”的命运。所以，《战略》的推论是，“从逻辑上说，只要电信与基础网不分开，根本解决问题，只能靠重复建设”。(12)但是，重复建设似乎只有在英国这样国土面积小的地方才可能成为一个解决办法。在美国，即使是AT&T和MCI这样的长话巨兽，化几十亿美金的代价，还是无法战胜掌握着地方市话网络的“小贝尔”的揉搓，以至于最终只好“正式宣布放弃进入地方（市话）市场的企图”。(13)至于中国这样一个发展中的大国，《战略》认定，绝没有可能“承担重复建设的后果”。(14)
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第二，基础网公共化，将有利于邮电基础网和广电有线电视网络的结合，因为“基础网络的公共化和政府机构的统一管理、标准收费，不仅有助于联通的公平接入，而且有助于有线电视的公平接入”。(15)这一点，对《战略》的主张具有决定意义。因为，中国邮电电信网络的“传输能力剩余，光靠放号通电话，远远吃不饱，还不了巨额负债”，而拥有7700万用户的我国有线电视，正好可以“成为充分发挥电信网络剩余能力的现成市场”。(16)不过，当《战略》阐述这一精明“算计”的时候，其“电信本位”立场也就表露无疑。因为虽然这份报告“公平地”主张，要把电信网和有线电视网都从经营性领域里划到由政府直接管理的公共网的范围内，但他们可丝毫没有让有线电视网来经营电信业务的意思。这一点，在《战略》对一些研究者提倡把中国有线电视建成第二个通讯基础网的激烈批评中，清楚地表达了出来。(17)《战略》质问，邮电部门已经建成“八横八纵”光缆网，只要利用邮电光缆就“很快可以实现有线电视的全国联网”，在此条件下，建第二通讯网的“必要性何在？”更进一步，《战略》援引国际经验后提出，“迄今为止，还没有听说过哪个国家要把有线电视自成体系地改造成与电信基础网分庭抗礼的又一通讯网”。既然全球皆无，中国的有线电视要完成全国范围的独立联网，就不能不是一个“匪夷所思的推论”。(18)
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第三，政府统一管理基础网，有助于保持中国电讯基础网的完整性。《战略》论证，电信业的企业化改革，势必引起权力分散，而中国的电讯市场一旦对外开放，“分散的基础网将有可能随着分散的电信企业一道，被不同跨国公司，各个击破，鲸吞蚕食”；反之，“只要覆盖全国的基础网始终掌握在政府手里，……我们也可以……像英国不列颠电信‘揉搓’AT&T一样，限制跨国公司的发展速度和业务纵深，保护民族工业”。(19)换言之，政府控制基础网，在《战略》看来是中国要在电信开放后能够“与狼共舞”的安身立命之法宝。
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第四，基础网“本身具有更显著的公共实施性质”，不能仅仅追求经营盈利，例如对那些边远地区的电信网的巨额投资，因此只好由政府而不是由竞争性的企业来担当。(20)不过，这一道理在《战略》中似乎并不是一个主要的论据。因为正是同一份报告，对追求电话普及率（“村村通电话”）有过严厉的批评。而在我看来，“村村通电话”与“边远地区电信投资”，在经济上其实是同一类问题：你要坚持全国性的信息公共网，你就既不可能把一部分地区（边远地区）、也不可能把一部分公民（村村）享受全国性公共设施的权利，排除到政府工作目标之外。如果基础网是公共实施、而最合适的管理主体是政府，那么追求电话普及率如同建立普及教育一样，恰恰是从政府必须维护全体公民平等权利的责任中内生出来的目标。看来《战略》对这一点并没有完全想清楚。
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 电信、广电两网并存？
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但是，引起方宏一奋起“再论”电讯战略的主要因素，既不是《战略》批评“村村通电话”，也不是《战略》肯定政府必须承担边远地区电信投资的重任。真正刺激《再论》的，是《战略》的“电信本位”。在5月梅地亚会议上，方宏一当面点明《战略》“实际上正中中国电信的下怀”，因为“中国电信早就想吞并有线电视”。(21)众所周知，我国的有线电视网是自下而上建设起来的，虽然全国已建成190万公里的有线传输网，其中光缆干线26万公里，广播电视专用的卫星转发器24个，卫星地面接受站10万座，覆盖1200家有线电视台、400个城市和200多个乡，但众多有线电视网实际上都还只是分散独立的“单位”局域网，远没有成为联成一气的远程网。(22)原国家广电部计划在推动省联网的基础上，要到2005年实现全国有线电视网。(23)如果依了《战略》，一顶“匪夷所思”的帽子断了广电自行联网的可能性，一个“国家基础信息网构想”把全国众多的有线电视变成如《战略》所设计的“发挥电信剩余传输能力的现成市场”，那么，已经实现全国联网的中国电信网，自然再没有潜在对手而成为“一家独大”。届时，方宏一推断，中国电信就很容易消灭一个在未来通信市场上“能对中国电信构成更大的威胁”的竞争对手，维持其垄断地位。(24)
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因此，《再论》用了绝大部分的篇幅诉诸反垄断，要求开放中国的电信竞争。他的正面口号是继续有线电视网的扩容改造、保持有线电视网的整体性、允许广电网适当经营信息业务。简言之，就是电信和有线电视两网竞争和两网并存。他的具体方略是，在有线电视网扩容改造的基础上，发展新一代高速因特网，进而发展网上通讯，并最终以光纤入户替代现有广电系统的HFC网，以有线电视平台进一步完全取代旧的电信网。非常清楚的是，实现方宏一主张的全部关键，就是完成在《战略》看来“匪夷所思”的有线电视独立的全国联网计划。
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但是，当我们试图看到《再论》是如何论证其主张的时候，却发现其包含的“思维模块”，居然与《战略》十分相像。（一）《再论》虽然明确提出“既然立法不能完全解决（公平接入）问题，那就再建一个电信网与之竞争”，但同时却在不断指控中国电信“重复建设”(25)，正如同《战略》在不断指控独立建全国有线电视网是“重复建设”一样。这里，“重复建设”成为双方可以共同使用的罪名，分歧只是需要裁定：究竟广电自行全国联网是在重复建设呢，还是电信自建有线电视接入网和因特网是重复建设。（二）《再论》同《战略》一样，认定“外国大电信集团对中国信息产业抢滩登陆”是中国电讯业的最大危险。双方的分歧仅仅在于，究竟分散经营的广电网被跨国公司各个击破和肢解是主要危险，还是中国电信的巨额电信债权将是引狼入室的罪魁祸首？(26)（三）《再论》虽然主张广电、电信两网竞争并存，但同样没有半点意思要允许电信来插手有线电视。(27)相反，《再论》严守“广电本位”的立场。一个颇令人吃惊的“证据”是，《再论》居然很正式地把中国电信建立有线电视接入网和重建全国有线电视网的活动，上升到对方“是让外商插手党的宣传事业”(28)的政治高度！从正面的意思看，《再论》显然坚信不容他人染指广电，是办好我国有线电视事业的必要条件。如果这样，《再论》与认定不容他人染指电信基础网才可能发展中国电讯事业的《战略》，究竟还有什么原则分歧呢？
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本来，借助不同主张之间的分歧和辩论，是了解发展我国电讯产业症结问题何在的一条捷径。上文引用的两种战略之间的论争，已经产生了这种捷径效果。但是，由于两份报告使用了一些共同的、在笔者看来是错误的关键概念和推理逻辑，又模糊了循着论争提出的问题继续前进的方向。因此，本文以下部分的评论，采取借助这场论争提出的一些关键问题而对其中双方共享的逻辑推理加以批评和讨论的策略。不容讳言，本文的思维模块也可能在别人看来错得离谱，那就欢迎王、方诸君和其他有兴趣的读者，进一步评论和论争。
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 市场没有无解的题：AT&T购并TCI的启示
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