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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 旧话重提论“分拆”
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刚刚完成的1999—2000电信产业重组，基调就是分拆。原中国电信被一拆为四，中移动独立、卫星通讯独立、寻呼独立而后并入联通，剩下就是专营固线通信的中国电信集团。在分拆之余，辅之以“不对称管制”，就是倾斜式扶持联通；以及开放市场准入，就是给新组建的网通和铁通增发营运牌照。这样，加上原来就已经存在的吉通公司，电信市场上好歹就有了六七家基础电信营运商。
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靠分拆在位垄断公司的办法来形成市场竞争，在国际上通常被称为“美国模式”。1982年，原美国电信垄断商贝尔系统被分拆为专营长话的AT&T和7个地区性市话公司，长话市场得以开放市场竞争。顺便提一句，当年贝尔系统的垄断类型很特别。贝尔是发明电话的私人公司，在市场的打打杀杀中占据了美国电信市场的很大份额。因此，在开头的时候，如同今天的微软公司一样，贝尔的“垄断”——占有市场份额较大、从而拥有“市场权力”——属于“竞争中形成的垄断”。就是说，不是别人不可以做，而是一时谁也做不过她。但是，1921年美国通过了一个新的法例（The Graham-Wills Act）之后，贝尔垄断的性质起了变化：新法律禁止别人自由进入电信市场，只允许贝尔一家在电信市场独大。作为交换条件，此后贝尔的全部定价和服务质量，要接受行政管制。从此美国电信市场，演变成“管制下的垄断”。
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各位读者，立法或行政造成的垄断，非有立法或行政行动而不能破除。在这个意义上，1982年美国通过行政和司法行动分拆贝尔系统，是美国电信市场开放竞争一个必要的步骤。这与去年美国司法部和一位法官意欲强行分拆微软，情形有所不同。也在这个意义上，中国政府用行政命令分拆原中国电信，以及前几年用命令组建联通，都是必要之举。政府不采取行政行动开放政府垄断的市场，竞争局面怎么形成？这就是中国老话说的，解铃还须系铃人。
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麻烦在于，政府解铃的时候，一不小心就可能顺手系上另外一批铃铛。屡系屡解，屡解屡系，政府可不就有得忙了？用行政性手法处理市场问题，常常就产生如此连带效果。即便是出于“改革的目的”，情况也不会有很大的不同。因为行政性手法的局限，在于信息处理的动机和能力，与目的的伟大还是卑微无关。所以，恰恰是“为了开放市场的改革”，要慎用行政性手段，用的时候要讲究，并要特别注意为市场性手段创造条件。
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具体来讲中国电信的分拆吧。我的看法，1999年政府酝酿进一步开放电信市场，考虑把原中国电信拆小一点，有其道理。原中国电信占了1998年末全部电信市场的99％，既庞大又全能，不适当拆一下，听由小小联通与之“竞争”，那就是再过100年，也勾不着所谓“双寡头垄断竞争”的边。不过，值得讲究的是“怎样分拆”，因为并不是任何一种分拆，就注定可以增加市场竞争的可操作性。
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以上这点意思，我在两年前关于中国电信重组的系列评论中已经提到。针对当时“以拆为主”的思路，我援引过印度电信改革的教训。1992年，印度政府决定率先将全国固线市话和移动电话市场，分切成20个“覆盖区”，并允许每一个“覆盖区”招标一个民营固线市话服务商、两个移动电话商和若干个寻呼服务商，来与分别是每一个覆盖区里的第一固线、第一移动和第一寻呼的原印度政府垄断电信商（DoT公司）“竞争”。我把如此具有印度特色的电信分拆叫做“无效分拆”，因为它限定新进入的电信公司在分拆的覆盖区里活动，却保留在位垄断商对国内国际长话网络的独占。
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作为对照，基于英国的经验，我又提出“无须分拆的竞争”。那就是政府并不分拆在位垄断商（但进行私有化产权改造），但通过立法允许另外一家全能电信营运商重新铺网、接入、放号，经过为期7年的“双寡头垄断竞争”，再开放多头进入。“无须分拆形成竞争”的长处是，数个全网一体化的全能电信商之间的竞争，更适应新技术条件下的市场需要。果不其然，英国模式令美国分拆长话和市话的办法相形见绌。1996年美国新的电信法允许长话、市话、移动和有线电视互相进入，相信就是吸收了英国的经验。
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我那篇文章最重要的发现，是“分拆”和“无须分拆”，既可能殊途同归形成电信竞争，但也都有可能，在观念和既得利益的双重束缚下“变味”。我指出1994年我国组建联通就是大体参考了欧洲模式，但是可操作的电信市场竞争并没有如愿出现。现在不得已再求助美国式“分拆”，还是要当心变味。那篇文章的结尾如下，“有各式各样的分拆之道，也可以完全不经过分拆，但重组电信必不可缺的是形成可操作的市场竞争，因为导致电信服务价格下降、市场扩展和创新迭出的，既不是‘分拆’，也不是‘非分拆’，而是经过分拆或非分拆方法形成可操作的电信市场竞争。”这个结论，至今我自己还是满意。
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 绕不开的问题
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按照业务纵向分拆了原中国电信，是否就形成了可操作的电信市场竞争？目前可以看到的，还是一个极不平衡的局面。在移动通信市场上，中移动与联通之间的“双寡头垄断竞争”硝烟弥漫，开始让客户受用。最近有机会请教中移动河南省一些市县公司的经理，我才知道当前在市场上最强烈要求降低无线通讯资费的，已经不是消费者，而是两家移动公司的一线业务员！他们认为公司（其实是政府）规定的资费标准还是“过高”，以至影响他们争取客户。由于是内行，他们在现行价格管制下创造了许多“变相价格战”的战术，用心之妙，令人叹为观止。这里改变供应商行为的，不是开会，不是讲大道理，也不是消费者的抱怨，更不是像我这样的“外行专家”写的什么电信改革文章。实质起作用的只有一个因素，这就是消费者可以选择彼此竞争的供应商。如此之下，供应商出于自己的利益，就千方百计讨好顾客。
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可是，固线通信市场还是另外一个故事。是的，人们可以说，局面已经有了某种变化。联通拥有固线营运牌照，也已经声明将投资77亿建设可与中国电信集团竞争的全国固线网络；铁通可以依托满足铁路通讯之余的网络能量向市场放号，并预言要在未来几年争得固线通讯市场25％的份额；网通来势汹汹，依仗高速宽带网络新技术要做“营运商的营运商”，同时努力开拓直达最终用户的“非接入通道”；联通、网通、铁通和吉通都拿到了IP电话的牌照，可以在互联互通有效的条件下，参加争夺中国电信集团的固线客户。加上已经拥有1亿用户的移动电信，对固线通信产生一定的“替代”，也将竞争引进了固线电信市场。
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但是，由于以下几点理由，即便把上述全部加到一起，还是不足以动摇中国电信集团的既有垄断地位，还是难以在短期内形成固线市场的可操作竞争。（一）电信通信服务对遍布全国、直达用户的网络依赖极大，比较起来，目前联通、网通和铁通的网络，不是局部的、片面的，就是未来式的；凡是对手网络尚未覆盖的地方，固线用户还是没有选择余地。（二）与中电信集团掌握的1.3亿户相比，其对手们拥有的最终用户数目不足为道，而“网络效应”的意思是说，多一个用户会增加其余用户的价值。（三）移动对固线通信的替代作用，不可高估。比如那些对通信质量更敏感的“高端客户”，不会因为有了方便的移动通信因此就告别固线服务，而对廉价更敏感的低端用户，移动服务的费用要低于固线，还不是现实。至于没有移动网络的地方，无论什么客户只好“选”固线。
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所以，我国固线通信市场还是没有形成可操作的竞争。消费者和舆论关于市话资费不绝于耳的抱怨，审计部门关于各地电信胡乱计费行为的报告，以及信产部公布中国电信集团荣获消费者投诉“冠军”的记录，在我看来都是竞争尚未可操作的表症。中国电信集团的领导人分析公司现状，用了一句“上急下不急”。其实这是蛮“正常的”。没有竞争的推动，卧榻之旁听不到他人酣息，门口无人激烈争抢客户，几十万人自下而上的“急”从何来？数月之前我写《再论数网竞争》，结论是虽然经过1999—2000电信产业的全面重组，尽管有了一个数网竞争的初级模样，但是我国电信体制还是带有结构性缺陷。那里没有点清楚，结构性缺陷主要来自固线市场上中国电信集团的一家独大。问题没有完全解决，分拆之议卷土重来，毫不奇怪。
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产权与制度变迁：中国改革的经验研究（增订本） 避免“无效分拆”
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不过，我们要当心“无效分拆”的陷阱，那就是分拆搞得大刀阔斧，但市场的竞争性并没有相应增加。分析各种可能的分拆谋划，评价标准是增加可操作竞争，而不是分拆本身，更不是所谓“分拆的力度”。
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例如，将中国电信集团按照区域，“横切”成南北两个固线电信公司，或者7—8个区域性营运商，如何？我的看法，竞争还是难以操作，因为中国电信集团尚存的种种毛病，与其说是因为“大”，不如更准确地说是因为“独”。横向分拆可以变大为小，但是不能变独为多。所以横拆之后，客户的选择不会有实质性的增加。比方南方一个客户，要是对南中国电信公司的服务不满意，可以让北中国电信公司为他拉一条通话线吗？此路不通，难道为了得到良好的电信服务，非要举家北迁不成！
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主张横切的意见，也许可以援引南北石油的经验。是的，北方石油公司南下，正如南方公司北上一样，“抢购”加油站的竞争如火如荼。我没有研究过那种竞争，但即便效果很好，也不单单是分拆的结果。那是“先分拆、再互相进入”。更要紧的，任何地方的10个加油站，可以5个被北方公司收购，5个归入南方公司的旗下，彼此展开竞争。区域性电信公司，即便在分拆后允许交叉进入，如何照办得了？一个电信网络，无论谁收购了去，还是一家独营；倘若再建，那就排在联通等等之后，还是不能在短期内形成可操作的竞争。
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那就再来一次“竖切”吧。就是说，固线长话与市话分立，或者分立后的市话再横切若干，成为类似当年美国区域性小贝尔那样的格局。这样的方案，着眼点是增加长话市场的竞争，因为从此哪家长话公司也不可以凭借自己同时拥有市话的优势，“欺负”那些不拥有市话的对手。但是，美国人当年用此法的时候，MCI作为AT&T的竞争对手，不但早就被批准设立十多年，而且利用微波通信技术已经大铺第二网、并利用执行网（executive network）的办法，实际上具备一定的市场能力。所以，1982年的纵向分立，使美国长话市场的竞争立即变得可操作。即便如此，纵向分拆也仍然保留了市话的独家垄断地位，要再过14年等新的电信立法以后才来解决。
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目前我们的电信市场上，并没有与中国电信集团大体旗鼓相当的固线营运商。在此现实约束下，就是分拆了长话与市话，还是要等待联通等新公司的逐步成长，才能看到分拆所期望的长话竞争。至于本地电话网，可能拆小，但仍然基本上维持“独家”，还将成为妨碍可操作竞争的瓶颈。所以我的观点是，从增加竞争的角度看问题，无论横切还是竖切，进一步分拆中国电信的“油水”都不大了。
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