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产权的逻辑 权力游戏：国企改革的历史与现实
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纵观中国近代经济史，贯穿始终的首要问题便是对经济参与主体的定位与分工，即由谁来办企业、如何配置资源。从洋务运动到改革开放初期，官商合办、官督商办、官办三种模式在中国历史的不同阶段此消彼长。但无论哪种模式，权力始终居于核心位置。如果说有差异，仅仅是不同历史阶段主导经济的力量在形式和程度上有所差异，而这些差异主要源于中国所处的历史阶段和当时的国际环境。今天的国有企业改革，究其本质，仍是这一历史问题的延续。
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国企改革的真问题
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无论是中国历史上的儒家文明，还是西方启蒙运动时的社会契约论，都认为政府应是维护公平正义的管理者，而不是与民争利者，诚如《大学》中说的“国不以利为利，以义为利也”。因此，公共领域和资源垄断行业由政府经办，竞争性领域由民间经办，由市场配置资源，成为既符合契约精神又符合经济原则的模式。中国封建社会的盐铁专营，欧美国家成熟的市场经济模式无不如此。这是我们今天比较一致的认识，但这种认识是建立在独立的民族国家和成熟的经济体系的前提下，也是中国在经过上百年探索试错并付出沉重代价后才换来的。
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汉学家费正清、费维恺在《剑桥晚清史》一书中指出，中国企业的模式涵盖官商合办、官督商办、官办三种企业形式。三种形式之间是一种不断嬗变的过程，近代以后，中国企业的发展形式，由起初的政府和企业共同参与，转变到后期单纯由政府直接操控。这其实是按照黄仁宇大历史的视野对中国百年企业史的一种总结，直至今日，国有企业仍未彻底走出历史的阴影。
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比如，铁道部被撤销前，在行政级别上是主管铁路行业的国务院部委，在经济上是垄断铁路市场的“铁老大”企业。回顾历史竟然发现，这正是洋务运动时期国家兴办铁路模式在今天的翻版。再如，在国企问题上，一边是前国资委官员卸任时自诩已实现央企的增值保值，一边是舆论对“国进民退”和国企垄断的口诛笔伐。政府对国企的错误定位，让管理者两头受气。即便如此，像中粮收购蒙牛这样劣币驱逐良币的案例仍时有发生。在官商问题上，一边是政府这只看得见的手在经济活动中的如影随形，一边是每倒下一位企业家必带出一批“有问题”的官员。权力对市场的干预所滋生出的腐败让权力成了人人喊打的“过街老鼠”，但很多企业的经营者又希望依附于权力并从中食利。
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可见，很多本该超越意识形态而无须争论的事，在现实中却与常识相距甚远。背离常识的结果必定是对经济规律的扭曲，而片面甚至错误的认知则容易被固化积淀成社会问题，最终又反过来挑战常识。就像在国企问题上，很多在现代企业理论看来荒诞可笑的事情，在现实中却成为尊重历史传统、维护政治正确性的选择。这也是研究国有企业改革不能只顾理论的与时俱进，要重视历史的原因。
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今天国企不但数量大幅减少，其规模和赢利能力也今不如昔，私企和外企早已成为中国经济的重要力量。《物权法》《反垄断法》等法律法规的出台，成为市场经济的有力保障。但是，一个更加严峻的问题是，在经济改革的同时，腐败、不公平现象也非常严重。这些问题究竟是改革的副产品，还是需要通过深化改革必须解决的问题？
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长期以来，在社会稳定与意识形态的挑战下，在速度和规模的刺激下，“大政府、小市场”所导致的结果是资源的低效率配置甚至是错误配置。在经济管理体制上，“重审批，轻监管”导致的是经济秩序的混乱和信用体系的急剧萎缩。在市场化程度上，产品的市场化而非要素市场化让政府仍然牢牢掌控着经济主导权。这才是问题的根源，但很多人却把板子打到市场经济的屁股上。具体到国企改革，国企之所以存在腐败、低效率、不分红等问题，当然与国企内部的治理结构有关，但这不是根源。
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今天的国有企业改革，从某种意义上讲是改革开放以来国企的“第三次改革”，是中国经济体制向市场化转型的必然要求。虽然我们已经站在全球化和中国市场经济的背景下讨论国企改革，但从历史渊源上看，国有企业实质上是一个政治与经济的混合体，国有企业的历史在很大程度上就是国家政治经济史的缩影。
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“国有”包含了国家、国民、国体、领袖、军队、意识形态等政治要素，“企业”包含了产品、市场、分配、管理等经济内容。因此，国有企业改革绝不是一般意义上的企业改革，而是对政府介入程度、对国企进行定位的问题。这是国企改革的源头性问题，或者说是国企改革的真问题。
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国企改革的三个阶段
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改革开放以来，特别是邓小平“南方谈话”后，改革国有企业、发展私营经济、建立市场经济体系成为经济改革的方向和目标。到目前为止，我国的国企改革先后经历了三个阶段。
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第一阶段，是整个20世纪80年代。当时在我国的所有制结构中，私营经济已不复存在，集体经济除农业外所占比重也不大。国有经济不仅占主导，数量上也占主体地位，绝大部分工商企业属国家所有，国有企业的效益如何直接决定了整个国民经济的状况。同时，当时的国有企业大都采用国有国营的模式，因此我们就把改革的侧重点放在了国营企业上，提出了“搞活国营企业”的口号。其本质是在“改革、开放、搞活”的方针下，通过改革僵化的计划经济体制和对外开放，搞活整个国民经济。
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1984年10月，中共中央发布了《关于经济体制改革的决定》，提出了企业所有权与经营权相分离的理论。在这种理论指导下，国企改革的主要内容是向企业下放经营权。与这种情况相适应，“国营企业”这一概念逐步为“国有企业”所取代。自然，“搞活国有企业”的提法也逐步取代了“搞活国营企业”的提法。但无论是搞活国营企业还是搞活国有企业，都存在明显的缺陷，都没有站在系统论的角度，从搞活整个国有经济的角度来看待国企改革，而是把着眼点放在单个企业，而且是效益差的企业，于是在实践上，国企改革实际上变成了挽救亏损国有企业。许多改革措施往往不是实质性的制度创新和经营机制的转换，而是“减利、免税、停息”等“父爱主义”的救济行为。而对于那些效益较好的企业则关心甚少，甚至“鞭打快牛”。其结果是效益差的企业没救活，效益好的企业也被“累”成了效益差的企业。国有企业的亏损面和亏损额不断扩大，搞活国有企业的希望并没有实现，进而导致第一阶段改革的失败。
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第二阶段，是20世纪90年代至21世纪初。社会主义初级阶段理论，特别是邓小平“南方谈话”和中共十四大关于建立社会主义市场经济新体制的理论，为人们观察国企问题提供了新的理论依据。从社会主义市场经济的角度来看国有企业，我们就会发现原来的改革思路存在严重问题。因为在市场经济条件下，既存在国有企业之间的竞争，又存在国有企业和非国有企业之间的竞争。在这种情况下，政府作为宏观经济管理者，应当把各企业置于平等的竞争环境中，而不能厚此薄彼。在平等竞争中，一部分企业，当然也包括一部分国有企业，会由于各种原因被淘汰，这是经济规律作用的必然结果。因此，企图把所有国有企业，特别是把所有亏损国有企业都搞活的做法既无必要，也不可能。可见，随着认识的深化，国企改革的方针和政策开始了调整与完善。
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20世纪90年代初以后，特别是1993年中共十四届五中全会以后，“从整体上搞活国有企业”的提法流行了起来。和“搞活国有企业”的提法相比较，这一提法的积极意义在于：在理论上，它把国有企业当作一个整体来看待；在实践上，它使人们不再把目光仅仅局限在那些亏损的国有企业上，从而为国有企业的现代企业制度建设、资本经营、资产重组，特别是“抓大放小”等改革策略的提出提供了理论前提和依据。如果仅从国有经济本身发展的需要来看，“从整体上搞活国有经济”的提法无可厚非。但如果从发展整个国民经济的角度来看，仅仅提“从整体上搞活国有经济”则存在明显的不足，其根本原因就在于国有经济在整个国民经济中的地位和作用已经发生了很大变化。
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经过多年的改革，我国国民经济的一个显著特点就是形成了多种经济成分并存、共同发展的格局。在这个格局的形成过程中，国有经济本身虽然也在不断发展，但其在整个国民经济中所占的比重却日益下降。搞活国有经济依然是搞活整个国民经济的关键，但从整体上讲，国民经济的健康快速发展最终有赖于各种经济成分的全面搞活。既然这样，我们就不能再和以前那样仅仅就发展国有经济来谈国企改革，而是要站在搞活整个国民经济的角度来看待国有企业的改革问题。这是我们总结20年国有企业改革得出的基本经验之一。
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第三阶段，也应该是国企改革的最后阶段，我们目前正处于这一阶段，其核心问题是国企的退出问题。国有企业的退出，是一个先分类再逐步退出的过程。具体而言，首先是将国企分为竞争性国企与非竞争性国企两大类，然后是竞争性国企的退出和非竞争性国企的改革同时进行。
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竞争性国企如何退出？
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政府在经济活动中的正确定位体现在两个层面上：第一，政府不能既当裁判员又当运动员；第二，如何当好裁判员。但前者并不是国企存与废那样的形而上学，而应是现实与规律的结合。国有企业改革的基本原则就是分类管理，首先要把垄断领域的国有企业和竞争领域的国有企业区分开来，接下来才能分类研究国有企业其他方面的改革。
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可见，国企改革的本质并不是国企该不该存在这样的简单选择，而是在哪些领域以何种方式存在的问题。转型意义上的国企改革，首要问题并不是国企作为一般意义企业的改革，而是国企的定位问题。这既要考虑市场对资源配置效率的要求，更要考虑中国的政治制度和历史延续。经过多年的摸索和试错之后，我觉得分类管理应该成为国企改革的基本思路。在这个基础上进一步探索科学的管理体制，而不是把适用于私企的现代企业管理制度照搬到所有国有企业中。具体而言，在商贸、建筑等一般竞争性领域，国有企业必须通过改制逐渐退出；在金融、保险、证券等由央企垄断的金融行业，要逐步开放民间资本，实行国企和私企的公平竞争；在公共领域和资源垄断的非竞争性领域，由于投资规模大、收益周期长、协商成本高，不但要实行单一的国有体制，还要实事求是地探索符合国情的管理体制和激励机制，而不是叠床架屋式地复制现代企业制度。
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国企改革不但要体现效率和公平，还要考虑到风险与可操作性。竞争性领域国企的效率明显低于私企，其资产构成比较简单，评估与改制过程中国有资产流失和权力寻租的问题不会太大，退出后的巨额资金可通过转持全民社保基金来填补社保资金缺口。经济领域的改革支持了社会的发展，这和“以人为本”的科学发展观完全吻合，而且整个过程不存在政策和法规方面的障碍。
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目前来看，有关竞争性国企退出的争议不大，只是时间问题，关键在于如何平衡因退出引发的利益调整，这需要决策层的勇气和政治体制改革的跟进。金融行业对民间资本的放开，不但是金融改革的应有之义，也是引导四处炒作的游资“蝗灾”服务于经济建设的金融资本的必然选择。
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2010年5月，国务院出台的《关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》正式允许民间资本兴办金融机构。这一领域需要正确引导，加强监管。非竞争性国企的转型和改革，关键在于三方面：一是该领域只能采取国有形式，二是非竞争性的国企不能复制现代企业制度，三是探索科学的管理模式和激励机制是唯一出路。这需要深化认识和制度创新。
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