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企业、市场与法律 7．经济学中的灯塔1
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Ⅰ. 导论
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灯塔出现在经济学家的著作中，是因为它可能有助于理解政府的经济功能问题。它常被作为必须由政府提供而不是由私人企业提供的物品的一个例子。经济学家们似乎通常认为，由于不可能向受益于灯塔的船只的所有者收取可靠的费用，任何私人或企业建造和维修灯塔就不可能盈利。
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穆勒（John Stuart Mill）在他的《政治经济学原理》一书的“自由放任或不干预原理的基础和限制”一章中写道：
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……为了确保航行的安全，建造和维修灯塔、设置浮标等属于政府适当的职责。由于不可能向受益于灯塔的海上船只收取使用费，没有人会出于个人利益的动机而建造灯塔，除非由国家的强制征税给予补偿。2
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西奇威克（Henry Sidgwick）在他的《政治经济学原理》一书的“生产关系中自然自由的体系”一章中这样写到：
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……在大量的和各种各样的情况下，这一论断（即通过自由交换，个人总能够为他所提供的劳务获得适当的报酬）明显是错误的。首先，某些公共设施，由于它们的性质，实际上不可能由建造者或愿意购买的人所有。例如，这样的情况经常发生：大量船只能够从位置恰到好处的灯塔得到益处，灯塔管理者却很难向它们收费。3
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庇古在《福利经济学》中借用了西奇威克的灯塔例子作为非补偿性服务的例子：在那里，“边际净产出小于边际社会净产出，因为它会给在技术上很难向其索取报酬的第三方带来额外的服务”。4
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萨缪尔森在他的《经济学》一书中，比那些早期作家更直截了当。在“政府的经济作用”这一节中，他写道：“政府提供某些无可替代的公共服务，没有这些服务，社会生活将是不可想象的。它们的性质决定了由私人企业提供是不合适的。”作为“简明的例子”，他列举了国防、国内法律和秩序的维持，以及公正的契约的执行，并在一个脚注中进一步写道：
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这是政府服务的最新例子：灯塔。它们保全生命和货物。灯塔管理者很难向船主收取使用费。因此，这部高深的著作将说明：“私人利益和货币成本”（正如一个想靠建灯塔发财的人所看到的）与真正的社会利益和成本（将被保全的生命和货物与（1）灯塔的总成本和（2）让更多的船只看到警告灯塔的额外成本相比较）是存在差异的。哲學家和政治家一般都承认在“私人利益和社会利益存在外部经济差异”的情况下政府的必要作用。5
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后来，萨缪尔森再次提到灯塔“由于外部经济效应而成为政府的合理活动”。他写道：
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考察上面提到的为了警告触礁而设置的灯塔。它的光亮有助于每个看到它的人。企业家不会为了盈利而建造它，因为要向每个使用者收费会引起极大的困难。这肯定是政府要从事的一种事业。6
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萨缪尔森并没有到此为止，他还用灯塔来说明另一个论点（早期作家没有论述过的一个论点）。他写道：
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……在灯塔的例子中，应该注意一件事：灯塔管理者不能很容易地以销售价格的形式向受惠者收费这一事实使灯塔成为某种社会或公有物品。但即使灯塔管理者——假定通过雷达跟踪一一能向每一个附近的使用者收费，这一事实本身并不能保证灯塔服务能像根据市场价格而提供的私有物品那样，以社会最优的方式提供出来。为什么？因为容许更多的船只使用灯塔的社会成本是零附加成本。因此，由于避免付费而远离灯塔水域的任何船只代表着社会的经济损失——即使向一切船只收费，其价格的总和也并不会大于灯塔的长期开支。如果灯塔从社会的观点上看来是值得建造和维修的——它不一定是应该的——较为高深的著作能够说明为什么这种社会的物品应该以最优的方式给予一切人。7
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在萨缪尔森的论点中有一个悖论。因为私人企业不可能为它们的服务收费，所以必须由政府提供灯塔。但如果私人企业收费是可能的，也不允许它们这样做（这也假定应由政府来做）。萨缪尔森的立场完全不同于穆勒、西奇威克和庇古的立场。读了这些作家的著作，我发现收取灯塔使用费的困难是对灯塔政策产生重要影响的关键所在。他们不反对收费，因此，如果能够这样做，他们也不反对私人经营灯塔。然而，穆勒的观点有点模棱两可。他认为，政府应该建造和维修灯塔，因为既然不可能让受益的船只支付使用费，所以私人企业就不愿意提供灯塔服务。但是他附加了一个限制性的短语：“除非由国家的强制征税给予补偿。”我认为，“强制征税”是一种向受惠于灯塔的船只施加的压力（实际上，强制税就是使用费）。穆勒的说明模棱两可的根本之处是，他的意思到底是“强制征税”使出于个人利益动机建造灯塔成为可能，因而不必由政府经营，还是对私人企业家来说是不可能的（或不值得的），所以“用强制征税来补偿，因而需要由政府经营”。我的观点是，穆勒是持前一种解释的。如果这是正确的，那它代表着他的建造和维修灯塔是“政府的适当职责”观点的一个重要的限制条件。在任何情形下，似乎很明显，穆勒原则上并不反对收取使用费。8西奇威克的观点并没有解释上的问题。然而，它的含意也非常清楚。他写道，“这样的情况经常发生：大量的船只能够从位置恰到好处的灯塔得到益处，然而却很难向它们收费。”这并不是说收费是不可能的。它的意思恰恰相反。它是说受益于灯塔的大部分船只逃避付费的情况很可能发生，而不是说不可能出现这样的情形：灯塔的受益大部分由比较容易向其征税的船只享用，它意味着在这些情形中，收取使用费是合乎需要的——这使私人经营灯塔成为可能。
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我认为，如果没有关于英国灯塔制度的知识，就很难确切理解穆勒、西奇威克和庇古的意思，因为虽然这些作者可能不熟悉英国灯塔制度如何运行的细节，毫无疑问，他们知道它的一般性质，而且在写作有关灯塔的内容时，他们心中肯定意识到这一点。有关英国灯塔制度的知识不仅能使我们更好地理解穆勒、西奇威克和庇古，而且可以为评价萨缪尔森有关灯塔的论述提供背景材料。
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Ⅱ. 英国的灯塔制度
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英国建造和维修灯塔的机构是领港公会（在英格兰和威尔士）、北方灯塔委员会（在苏格兰）和爱尔兰灯塔委员会（在爱尔兰）。这些机构的开支由通用灯塔基金拨出。这项基金的收入来源是由船主缴纳的灯塔税。灯塔税的缴纳和报表管理由领港公会负责（在英格兰、威尔士、苏格兰和爱尔兰均可缴纳），而具体的征税由港口的税务局完成。从灯塔税得来的钱属于通用灯塔基金，由商业部控制。灯塔机构向通用灯塔基金领取它们的开支。
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商业部和各灯塔机构的关系有些类似于财政部和英国政府部门的关系。这些机构的预算必须经商业部批准。三个机构的预算方案必须在圣诞节期间提交给商业部，而且需要每年在伦敦召开的灯塔大会上加以审议。除了这三个灯塔机构和商业部外，出席大会的还有灯塔咨询委员会——即代表船主、水险商和货运者的船远协会（一个商业协会）的委员会——的成员。灯塔咨询委员会尽管没有法定的权力，然而在讨论过程中却起着重要的作用。灯塔机构在制定预算时，商业部在决定是否通过预算时都要考虑它的意见。灯塔税的标准由商业部决定，以使在某一年限内的税收收入足够维持支出。但是在制定工作规划和改变原有安排时，大会的参加者，特别是灯塔咨询委员会的成员必须考虑新的工作规划和改变原有安排对灯塔税标准的影响。
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