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21世纪资本论 第十六章 公共债务问题
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政府为其开支筹措资金主要有两种手段：税收和债务。一般而言，从公平和效率上讲，税收要远胜于债务。债务的问题在于它通常必须偿还，因此债务融资有利于那些有钱借给政府的人。从大众利益的立场出发，向富人收税总胜于向富人借钱。然而，总有一些或好或坏的理由，使得政府有时不得不诉诸借贷和积累债务（前提是债务不是前任政府遗留的）。目前，世界上的富国正陷入一场貌似无休止的债务危机。诚然，历史上有公共债务水平更高的例子，像我们在第二部分所看到的：特别是在英国，公共债务两次超过两年的国民收入，第一次在拿破仑战争结束时，第二次在第二次世界大战后。然而，富国现在的公共债务平均大约是1年的国民收入（或90%的国内生产总值），其负债程度之高也是自1945年以来所未有的。尽管发展中经济体在收入和资本上都不及发达国家，但是同时其公共债务水平却更低（平均大约为30%的国内生产总值）。这表明公共债务问题是一个财富分配问题，尤其是在公共领域和私人之间，而不是绝对财富问题。发达国家富有，相反，发达国家的政府却穷困。欧洲是一个最极端的例子：它既有世界上最高水平的私人财富，也有最难解决的公共债务危机——这是一个奇怪的悖论。
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我们的探究将从考察高额债务的处理手段入手。这将引导我们去分析中央银行如何监管和再分配资本，以及为什么欧洲统一后过度关注货币问题而忽视税收和债务，而这已经导致僵局。最后，我们将探究，在21世纪的低增长和自然资本潜能退化的可能背景下，公共资本的最优积累及其与私人资本的关系。
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削减公共债务：资本税、通货膨胀和财政紧缩
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如何显著削减像目前欧洲债务这样大的公共债务？主要有三种方法，可以按不同比例结合使用：资本税、通货膨胀和财政紧缩。针对私人资本的特别税是最公平和有效的解决方案。除此，通货膨胀可以发挥很大作用：历史上，大多数高额公共债务即如此处理。从公平和效率出发，最差的解决办法是旷日持久的财政紧缩——但这是欧洲目前正在遵循的路径。
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我们从回忆当前欧洲的国民财富结构入手。正如我们在第二部分所展示的，大多数欧洲国家的国民财富接近6年的国民收入，且大多为私人所有（家庭）。全部公共资产的价值大致等于全部公共债务（大约是1年的国民收入），所以净公共财富接近零。[1]私人财富（减去债务）大体可以分成相等的两半：不动产和金融资产。欧洲与世界其余部分的平均净资产头寸接近平衡，这意味着欧洲公司和主权债务由欧洲家庭所有（或者，更准确地，欧洲在世界其余部分拥有的财富正好和世界其余部分在欧洲拥有的财富相抵消）。这一现实被金融中介系统的复杂所掩盖：人们将其储蓄存入银行或投资于金融产品，然后银行又把这些钱投资到其他地方。国家间也有相当可观的交叉所有权，这使得情况更加不透明。不过事实依然是欧洲家庭（或至少是那些拥有财富的：记住，财富仍然非常集中，最富有的10%的人群拥有全部财富的60%）所拥有的相当于欧洲全部之所有，包括其公共债务。[2]
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在这种条件下，如何将公共债务削减到零？一个解决方案是私有化所有公共资产。根据不同欧洲国家的国民账户，出售所有公共建筑、学校、大学、医院、警察局、基础设施等等，所得之款项大体可以付清所有未清偿债务。[3]最富有的欧洲家庭将变成学校、医院、警察局等等的直接所有者，而不是经由金融投资持有公共债务。其他每个人将不得不为了使用这些资产支付租金，而这些资产将继续提供相关公共服务。虽说很多人对此举双手赞成，但在我看来则是治标不治本。如果欧洲的社会国家要圆满且长久地完成其使命，尤其是在教育、医疗和安全领域，它必须继续拥有相关公共资产。但是，重要的是要理解，就目前状况而言，政府必须为未清偿的公共债务支付沉重的利息（而不是租金），因而其情况和为使用相同资产而支付租金没有太大不同，因为这些利息支付对国库来说同样是沉重的负担。
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一个更加令人满意的削减公共债务的途径是征收私人资本特别税。例如，一个针对私人资本的15%的统一税，其收入接近1年的国民收入，因而可以立即偿还所有未清偿公共债务。国家继续拥有公共资产，但是其债务将削减至零并且因此可以不用再支付利息。[4]除了两个本质区别，这一解决方案相当于拒绝履行全部公共债务。[5]
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首先，预测债务违约的最终影响总是很困难，即便只是部分违约 —— 就是说，很难知道谁将实际承担成本。就像希腊在2011和2012年由于负债极端过度，不得不部分违约或者全部拒付。债券持有人被迫接受“预留扣减”（haircut）：银行和其他债权人持有的政府债券价值被减记10%~20%或者更多。问题在于，如果大范围使用这一方法——例如，用于整个欧洲而不仅仅是希腊（后者只占整个欧洲国内生产总值的2%），就很可能触发银行恐慌和倒闭风潮。最终的结果可能大相径庭，且很难在事前准确预测，其影响因素包括银行债券持仓的种类、银行的资产负债表结构、债权人的性质、利用家庭储蓄所做投资的特性等。而且，拥有最大资产组合的人很可能将及时重组其投资，从而差不多完全避免了预留扣减。人们有时认为，强加预留扣减是惩罚那些承担最大风险投资者的一种方法。没有什么比这更离谱：金融资产在不断交易，无法保证不出差错，而刚好惩罚到那些应该惩罚的人。特殊的资本税与预留扣减率类似，但其好处是以更加文明的方式来处理事情。每个人都被要求做出贡献，同样重要的是这可以避免银行倒闭，因为最终付款的是财富所有者（自然人），而不是金融机构。然而，如果要征收这种税，税务机构当然需要长期地和自动地获知其管辖下的公民所持有的银行账户、股票、债券和其他金融资产。没有这种金融登记清册（financial cadaster），每个政策选择都将面临风险。
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但是财政解决方案的主要优势是，对每个人缴税的需求可以根据其财富规模进行调整。对欧洲全部的私人财富征收15%的特别税并不明智，反而应该实行累进税制，使更多的小额资产免于赋税，而对巨额资产征收更高的税，这样效果更佳。从某种意义上说，这正是欧洲银行方已经在做的，因为在银行倒闭的情况下它通常只担保低于10万欧元的存款。累进资本税是这一逻辑的一般化，因为它允许对征税等级做更细致的划分。可以设想不同层级的数字：对10万欧元以下的存款全部担保，10万到50万欧元之间的部分担保，如此这般，层级越多，情况越有益。累进税也可以适用于所有资产（包括上市和非上市股份），不仅仅是银行存款。如果真想要触及最富有的人，这是必需的，他们很少把钱存在支票账户。
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无论如何，想要一下子把公共债务削减到零无疑是操之过急了。举个更现实的例子，假设我们想要把欧盟国家的债务削减大约是国内生产总值的20%，这将把债务水平从目前占国内生产总值的90%降低到70%，离目前欧盟条约设定的最大值60%不远。[6]就像上一章提到的，一个累进资本税，对100万欧元以下的财富税率为0，100万到500万欧元之间税率为1%，大于500万欧元税率为2%，可以带来相当于2%欧盟国内生产总值的收入。要一次性得到相当于20%国内生产总值的收入，需要使用10倍高的税率：100万以下为0，100万到500万之间为10%，500万以上为20%。[7]有意思的是，为了大幅削减公债，法国1945年使用了特别资本税，其累进税率的范围是从0~25%。[8]
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在10年期间使用0、1%、2%的累进税率，并将收入指定用于削减债务，也能得到相同的结果。例如，可以设立一个“偿债基金”（redemption fund），类似德国政府指定的经济学家委员会在2011年提出的。这一提议想要重组欧元区所有高于60%国内生产总值的公共债务（尤其是德国、法国、意大利和西班牙的债务），然后逐步将基金削减到零，但它远非完美。特别是它缺乏民主治理，没有民主治理，欧洲债务的重组是不可能的。不过，这是一个具体计划，可以很容易地和一次性或10年期的特别资本税相结合。[9]
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通货膨胀能重新分配财富吗？
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总结一下到目前为止的讨论：我们看到特别资本税是削减巨额公共债务的最好途径。这是迄今最透明、公正和有效的方法。但通货膨胀是另一个可能选择。具体来说，由于政府债券是名义资产（即其价格事先设定而不依赖于通货膨胀）而不是实际资产（其价格随经济形势而演变，通常至少和通货膨胀增加得一样快，就像不动产和股份），通货膨胀率的小幅增加足以显著削减公共债务的真实价值。在其他条件不变的前提下，如果一个国家每年的通货膨胀率从2%上升至5%，以国内生产总值百分比表示的公共债务的真实数值，将被削减超过15%——这是一个相当大的比重。
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这一解决方案非常吸引人。历史上，这即为大多数高额公共债务的削减之道，尤其在20世纪的欧洲。例如，从1913年到1950年，法国和德国的通货膨胀分别为每年13%和17%。正是通货膨胀使得两国可以在20世纪50年代以非常小的公共债务负担开始重建。尤其是德国，可能是迄今为止在其历史上最肆意利用通货膨胀（连同彻底拒绝履行债务）来削减公共债务的国家。[10]除了特别反对这一解决方案的欧洲中央银行以外，其他所有主要中央银行——美联储、日本银行和英格兰银行——目前都正在致力于或多或少地明确提高通货膨胀目标，并且也都正在试验各种所谓非传统货币政策，这并非偶然。如果它们成功了——比如，把通货膨胀从每年2%提高到5%（数值不一定是2%和5%），这些国家将会比欧元区国家更快走出债务危机。欧元区国家经济前景不容乐观，其原因不仅是欧洲国家无法进行额外的通货膨胀，也缺乏对欧洲预算和财政联盟的长远未来的明确关切。
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确实，理解这一点非常重要，没有特别资本税和额外的通货膨胀，欧洲走出目前存在的高额公共债务负担可能要花费数十年。举一个极端的例子：假设每年通货膨胀率为零且国内生产总值增长率为2%（至少在短期，由于严格预算的明显紧缩效应在欧洲并不确定），预算赤字限定为国内生产总值的1%（考虑到债务利息，这实际上意味着相当程度的盈余）。那么，根据定义，要将债务/国内生产总值比率降低20%需要20年。[11]如果在某些年份增长降到2%以下而债务上升到1%以上，那么要改变这一局面很容易就要花费三四十年，因为积累资本需要花费数十年，削减债务也要非常长的时间。
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在19世纪的英国，可以找到持久的财政紧缩疗法的最有趣的历史范例。如第三章所示，为了使国家摆脱拿破仑战争留下的庞大公共债务，需要一个世纪的基本盈余（从1815年到1914年占2%~3%的国内生产总值）。在这个过程中，英国纳税人在债务利息上的花费要多于教育。这一选择无疑符合政府债券持有人的利益，却未必符合英国人民的普遍利益。英国教育的退步可能要为此后几十年这个国家的衰落负责。无可否认，当时债务超过国内生产总值的200%（并不仅仅像今天的情形一样，是100%），并且19世纪的通货膨胀接近零（而现在普遍接受2%的通货膨胀目标）。因此，有人希望欧盟的财政紧缩可能只需要持续10~20年（最低限度），而不是一个世纪。不过，那也将是一段很长的时间。如此考虑是合理的：即欧洲应该探索更好的途径去迎接21世纪的经济挑战，而不是每年花费国内生产总值的几个百分点去支付债务，同时大多数欧洲国家每年投入到大学的钱还不到国内生产总值的1%。[12]
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也就是说，我们坚持认为，通货膨胀充其量是对累进税的非常不完全的替代，会有一些讨厌的副作用。第一个困难是通货膨胀很难控制：它一旦开始，就不能保证可以停在每年5%的水平。在通货膨胀螺旋中，每个人都希望自己的工资和物价之间的变化是同步并且合意的。这个螺旋很难停止。在法国，从1945年到1948年，通货膨胀连续4年超过50%。这实际上将公共债务削减殆尽，远较1945年征收的特别资本税激进。但是，数百万的小储户被洗劫一空，而这也使得20世纪50年代持续的老年人贫困问题更加恶化。[13]在德国，物价在1923年增长了1亿倍。德国的社会和经济在此期间遭受了永久的伤害，而这无疑还在继续影响着德国人对通货膨胀的认识。第二个困难是，通货膨胀一旦变得持续并进入预期，政府大多数想要得到的效应都会消失（特别是任何想借钱给政府的人都会要求更高的利率水平）。不可否认，支持通货膨胀的一个论据仍然存在：资本税和任何其他税种一样，会不可避免地剥夺人们将会有效利用的资源（用于消费和投资），相较于此，通货膨胀（至少其理想形式）主要惩罚那些不知道怎么处置自己钱财的人，即那些将太多现金存在银行账户或塞在床垫下的人。它有利于那些已经花掉一切或将一切都投资于实体经济资产（不动产或商业资本）的人，并且更好的是，它有利于那些欠债的人（通货膨胀削减名义债务，使得债务人可以更快站稳脚跟进行新的投资）。在这种理想化版本中，通货膨胀某种程度上是闲置资本的税收和动态资本的激励。这种观点有其合理的成分，不应立刻抛弃。[14]但是，正如我们在考察资本的不平等收益作为初始股本的函数时所示，通货膨胀绝不能阻止数额巨大且充分分散的投资组合，简单利用其规模就获得更高的报酬（即便是资本所有者并没有付出任何个人努力）。[15]
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最后，事实上通货膨胀是一个相对粗糙和不精确的工具。它有时在正确方向上重新分配财富，有时则不是。确实，如果在少许通货膨胀和少许财政紧缩之间选择，通货膨胀无疑更可取。但是，在法国有时会听到这样的观点，通货膨胀是几近理想的财富再分配工具（它是这样一种方法：从“德国食利者”那里拿钱，和迫使莱茵河另一边的老龄人口表现出与欧洲其余部分更多的团结一致）。这种观点天真而荒谬。实际上，欧洲的通货膨胀大潮对财富再分配来说会有各种各样意想不到的后果，特别是会损害法国、德国和其他地方那些财产不多的人。相反，那些在莱茵河两岸以及任何其他地方，其财富处于不动产和股票市场的人很大程度上将免于损失。[16]当涉及永久降低财富不平等和削减非常高的公共债务水平时，累进资本税通常是比通货膨胀更好的工具。
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中央银行是干什么的？
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为了更好地理解通货膨胀，更一般地说，是中央银行在监管和资本再分配中的作用，从当前危机退后一步来以更宽广的历史视角考察这些问题是有益的。回到金本位制处处是规范的时代，第一次世界大战前，中央银行发挥的作用要比现在小得多。特别是其创造货币的能力，严重受限于现存的金银存量。金本位制的一个明显问题是，总体价格水平的演变主要依赖于发现金银的风险。如果全球黄金存量不变但全球产出增长，价格水平将不得不下降（因为同样的货币存量现在不得不支撑更大数量的商业汇兑）。在实践中这是巨大麻烦的源头。[17]如果突然发现了巨大的金银矿藏，就像16、17世纪的西属美洲（Spanish america）或19世纪中叶的加利福尼亚，价格会猛涨，这会造成各种问题，且给某些人以不应得的意外之财。[18]这些缺陷使得世界无论何时重返金本位都非常不可能。（凯恩斯指出黄金是“野蛮的遗迹”。）
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然而，一旦停止以贵金属为基础的自由兑换，中央银行制造货币的权力就具有潜在的无限性，因而必须严格管理。这是关于中央银行独立性争论的核心所在，也是很多误解的根源。让我们快速回顾这些争论。在“大萧条”开始阶段，工业化国家的中央银行采取了极端保守的政策：只是在不久之前放弃金本位制，它们拒绝创造必要的流动性来拯救陷入麻烦的银行，这引发了严重的倒闭潮，使得危机更加恶化，将世界推到深渊的边缘。理解这一悲剧历史经验造成的创伤非常重要。从那时起，每个人都同意中央银行的主要功能是确保金融体系的稳定，这要求中央银行担当“最后贷款人”的角色：万一出现彻底的恐慌，它们必须创造必要的流动性来避免金融体系的大面积崩溃。认识到这一点很关键：20世纪30年代以来，这个观点被所有的体系观察者所分享，不管他们对罗斯福新政或第二次世界大战后产生自美国和欧洲的社会国家的不同形式态度如何。确实，对中央银行稳定作用的信心有时好像与对同一时期出现的社会和财政政策的信心成反比。
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这个观点在米尔顿·弗里德曼和安娜·施瓦茨1963年发表的不朽著作《美国货币史》中有明确的阐述。在这本重要著作中，货币经济学的领军人物根据大量历史档案，从微小细节追溯美国货币政策自1867年到1960年的变化。[19]毋庸置疑，这本书把焦点放在了20世纪的“大萧条”上。对弗里德曼来说，以下表述无疑是合理的：美联储过度的紧缩政策，将股市崩溃转化为信贷危机，使得经济陷入通货紧缩螺旋和前所未见的巨大萧条中。危机的原因主要在货币，因此其解决方案也在货币。从这一分析出发，弗里德曼得出了明确的政治结论：为了确保资本主义经济的正常增长不受干扰，货币政策设计务必保证货币供给的稳定增长。相应地，货币主义坚持认为，制造了大量政府工作和社会转移支付项目的罗斯福新政，是代价高昂而徒劳的把戏罢了。拯救资本主义不需要福利国家或全能政府：唯一必要的是一个运转良好的美联储。在20世纪六七十年代，尽管美国许多民主党人仍然梦想完成罗斯福新政，但公众已经开始担心相比于当时处于经济快速增长阶段的欧洲，美国会被抛在身后。在这种政治环境下，弗里德曼简单而有力的政治思想具有爆炸性的效果。弗里德曼和其他芝加哥学派经济学家的著作，促进了对不断扩张的政府的质疑，并且制造了使得1979~1980年保守主义革命成为可能的知识氛围。
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