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塞浦路斯危机：当资本税和银行监管相遇
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中央银行最重要的和不可缺少的作用是确保金融体系的稳定。中央银行是唯一有能力评价构成金融体系的各类银行经营状态的机构，并且为了保证支付体系正常运转，可以在需要时给它们提供资金。它有时会得到其他银行监管机构的辅助：例如，通过发行银行许可证和确保银行维持特定的金融比率（为了确保银行相对于贷款和其他被视为高风险的资产，保持足够的现金储备和“安全”资产）。在所有国家，中央银行和银行监管部门（常常隶属于中央银行）一起工作。在当前涉及创立欧洲银行协会的讨论中，欧洲中央银行应该会扮演核心角色。在特别严重的银行危机中，中央银行也和像国际货币基金组织这样的国际组织协同工作。自2009~2010年以来，一个包括欧盟委员会、欧洲中央银行和国际货币基金组织的“三驾马车”通力合作来解决欧洲的金融危机，包括在南欧出现的公共债务危机和银行危机。2008~2009年的衰退导致许多国家的公共债务大幅上升，而这些国家危机前已经负债累累（尤其是希腊和意大利），衰退也导致了银行资产负债表的迅速恶化，尤其是遭受房地产泡沫崩溃影响的国家（最明显的是西班牙）。最终，两个危机是紧密联系的。银行持有政府债券，其确切价值不详。（希腊政府债券的持有者遭受了一次相当严重的损失，虽然当局承诺不会在其他地方重复这一策略，但在这种环境下未来的行动仍不可预测。）只要经济前景持续暗淡，国家财政只会继续恶化。而只要金融和信贷体系仍然在很大程度上持续阻塞，经济前景未来很难改观。
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问题在于，不管是三驾马车还是各成员国政府，都不能自动获取国际银行数据或者所谓的“金融登记清册”，该数据将允许它们以有效和透明的方式分配调整负担。为了恢复其公共财政的坚实基础，意大利和西班牙尝试自己征收累进资本税，我们已经讨论过，这非常困难。希腊的例子更为极端。每个人都坚持希腊向更富有的人收更多的税。这无疑是个绝妙的主意。问题是缺乏足够的国际协调，希腊显然无法自己征收这一既公正又有效的税，因为最富有的希腊人可以很容易地把钱转移到国外，常常是其他欧洲国家。然而，欧盟和国际机构从未采取措施实行必要的法律和监管。[23]缺乏税收收入，希腊因此被迫出售公共资产，常常是以大甩卖的价格卖给希腊本土买主和其他欧洲国民，他们显然更愿意利用这个好机会占便宜而不是给希腊政府缴税。
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2013年的塞浦路斯危机是值得考察的有趣案例。塞浦路斯是一个有100万居民的岛国，2004年加入欧盟，2008年加入欧元区。巨额的外国存款催生了塞浦路斯银行部门的快速增长，而这其中俄罗斯的存款占大多数。这些钱被低税率和宽容的当地政府拉进塞浦路斯。根据三驾马车的官方声明，这些俄罗斯存款包括许多非常大的个人账户。很多人因而推测这些存款人是拥有千万甚至10亿欧元的财富寡头——可以在杂志的财富排名中读到的那些人。问题在于，无论是欧盟当局还是国际货币基金组织，都没有公布任何统计数据，哪怕是最粗略的估计。他们多半自身也没有多少信息，因为一个简单原因：他们从未学习掌握必要的工具手段来在这个问题上有所作为，即便这个问题非常重要。这种不透明无助于为这类冲突提供理性的和深思熟虑的解决办法。问题是塞浦路斯的银行已经不再拥有出现在其资产负债表上的那些钱了。显然，它们投资的希腊债券已经贬值，投资的房地产现在也没多少价值。欧盟当局自然会犹豫，在没有某种担保作为回报的情况下是否用欧盟纳税人的钱来救助塞浦路斯的银行，尤其是最后真正将被拯救的是俄罗斯的亿万富翁。
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经过数月的深思熟虑后，三驾马车的成员们想出了一个极坏的主意：提议给所有银行存款征收特别税，不到10万欧元的税率为6.75%，超过10万欧元的税率为9.9%。某种程度上这个提议类似于累进资本税，这可能引起大家的兴趣，然而这里有两个重要警告。首先，该税种非常有限的累进性是虚幻的：实际上，塞浦路斯1万欧元账户的小储户和1 000万欧元的俄罗斯寡头所适用的税率几乎是一样的。其次，处理问题的欧盟和国际机构从未精确定义税基。该税种似乎只适用于这类银行存款，因此存款人可以通过把资金转移到持有股票或债券的经纪人账户，或投资于不动产和其他金融资产来避税。换句话说，如果这一税收政策最终实施，在给定最大投资组合的构成和重新配置投资机会的前提下，这将很有可能是极端累退的，在2013年3月该税收政策在被三驾马车成员和欧元区17国财长一致通过后，却遭到塞浦路斯国内的强烈抵制。最终，一个折中的解决方案被采纳：10万欧元以下的存款被免于征税（在提议的欧盟银行协会条款下，这是设想的存款担保上限）。不过，新税收的确切条款仍相对模糊。他们似乎根据实际情况对不同银行采取不同的标准（bank-by-bank approach），但确切的税率和税基尚未阐明。
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这个插曲很有趣，因为它显示出中央银行和金融当局的局限性。其优点在于可以快速行动，其弱点则是不能正确定向其导致的再分配。结论是，累计资本税不仅可以当作永久税收，还可以在应对重大金融危机时作为特别税来征收。在塞浦路斯的案例中，储户被要求帮助解决危机时没必要感到震惊，因为国家作为一个整体，是要为政府选择的发展战略承担责任的。另一方面，令人感到特别震惊的是，当局却没有想方设法来以公正、透明和累进的方式分摊调整成本。好消息是，这一插曲可能会让国际机构意识到其目前所用工具和手段的局限性。如果有人问有关当局，为什么为塞浦路斯所提议的税收加入如此少的累进性和施加于如此有限的税基，他们立刻会回答：因为某些银行数据无法得到，所以无法采取更大幅的累进性。[24]不幸的是，解决此问题的技术方案几乎唾手可得，但政府似乎并不急于采纳并解决。也许是因为累进资本税面临纯粹的意识形态障碍，这需要花时间来克服。
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欧元：21世纪的无国家货币
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2009年以来折磨南欧银行的各种危机引出了一个更普遍的问题，这和欧盟的整个体系结构有关。欧洲如何来创造——人类历史上第一次如此大规模地——一种没有国家的货币？由于2013年欧洲的国内生产总值占全球的将近1/4，这个问题不只是关乎欧洲居民的利益，也关乎整个世界的利益。
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这个问题通常的答案是欧元的创立 —1992年的《马斯特里赫特条约》达成协议，紧跟着柏林墙的倒塌和德国重新统一，2002年1月1日，当遍及欧元区的自动柜员机首次开始提供欧元纸币时，原来的规划成为现实——但这只是一个漫长过程的第一步。货币联盟被期望自然演变进化成政治、财政和预算联盟，以至于成员国之间达成一种更为紧密的协作。但耐心是必要的，联盟必须一步一步前进。某种程度上这无疑是正确的。然而，在我看来，不愿意设计一条抵达期望终点的精确路线——任何关于因循的路线、沿途的阶段和最后终点的讨论被反复延期——完全可能让整个进程偏离原定的轨道。如果欧洲1992年创造了无国家的货币，那么这么做的原因不单单是实用主义。这种制度安排创立于20世纪80年代末90年代初，当时许多人相信中央银行的唯一目的是控制通货膨胀。20世纪70年代的“滞胀”让政府和人民相信中央银行应该独立于政治控制，将低通胀作为唯一目标。这就是为什么欧洲创造了一个没有国家的货币和一个没有政府的中央银行。2008年的危机打破了中央银行的这一静态幻景，一切都明显指出，在严重经济危机中，中央银行需要发挥重要作用，而目前的欧盟机构完全不能胜任手头的任务。
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毫无疑问，给定中央银行无限制造货币的权力，使其受到严格的约束和明确的限制完全合理。没人想授权给国家首脑可以任意替换大学校长和教授的权力，更别说规定教学内容了。出于同样的原因，在政府和货币当局之间的关系上施加严格限制，也没什么可惊讶的。但是中央银行独立性的限度也应该明确。在当前的危机下，据我所知，没有人提议中央银行回到其在第一次世界大战前在很多国家享有的私有地位（在某些国家，大概处于1945年）。[25]具体而言，中央银行是公共机构的这一事实，意味着其领导人由政府（有些情况下由议会）任命。很多时候这些领导人不能在其任期内（通常5~6年）被免职，但是如果其政策被认为不足以解决问题，则可以在任期结束时被替换，这正好为政治控制提供了一个途径。实际上，美联储、日本银行和英格兰银行的领导人被要求与本国民主选举的合法政府密切合作。在这几个国家，中央银行在稳定利率和公共债务，并且使利率和债务处于较低且可预测的水平上发挥了重要作用。
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欧洲中央银行面临一系列特殊的问题。首先，欧洲中央银行的地位比其他中央银行更受限制：保持低通货膨胀目标绝对优先于支持经济增长和充分就业。这反映了欧洲中央银行孕育期的意识形态背景。此外，欧洲中央银行不允许购买新发行的政府债券：必须首先让私人银行借款给欧元区的成员国（可能以高于欧洲中央银行向私人银行收取的利率），然后在二级市场购买债券，就像经过许多次考量后，欧洲中央银行对南欧政府的主权债务最终所做的那样。[26]更进一步地说，很明显欧洲中央银行的主要困难在于，它必须处理17个国家的债务，与17个国家政府打交道。在这样的背景下发挥稳定作用很不容易。如果美联储不得不在每个早晨选择是否关注怀俄明、加利福尼亚和纽约的债务，并且要基于每个特殊市场紧张局势的判断，还要在来自全国各个地区的压力下设定利率和数量，那么，坚持一贯的货币政策也将变得非常困难。
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从2002年欧元的引入到2007~2008年危机的开始，整个欧洲的利率差不多是同一的。没人预先料到退出欧元区的可能性，一切似乎都运转良好。然而，当全球金融危机爆发时，利率开始迅速分化。对政府预算的冲击非常严重。当政府经营着接近一年国内生产总值的债务时，利率几个点的不同会有相当大的后果。面临这种不确定性，只要是关于调整带来的负担和社会国家不可缺少的改革，就几乎不可能有冷静温和的民主讨论。对南欧国家来说，几乎没有选择的可能性。在加入欧元区之前，它们可以贬值其货币，这至少可以恢复竞争力，刺激经济活动。在投机的某种程度上来说各国利率，比此前在欧洲货币间汇率上的投机更不稳定，尤其自从跨境银行借贷在迅速发展到如此大的比例，以至于少数几个市场参与者的局部恐慌足以引发足够大的资本流动之时，从而影响到像希腊、葡萄牙和爱尔兰，再甚至像西班牙和意大利这样更大的国家。逻辑上，那些失去货币主权的国家应该得到补偿，如果需要，可以通过保证这些国家以较低且可预测的利率借款这一手段。
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欧洲统一问题
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对欧元区国家（或至少那些愿意的）而言，克服这些矛盾的唯一途径是合并经营其公共债务。德国提议创立的“偿债基金”，我们此前谈到过，这是一个好的起点，但它缺乏政治内容。[27]具体来说，提前20年决定准确的“偿债”节奏将会怎样——也就是说，合并的债务存量将以多快的速度削减至目标水平——许多参数将会影响结果，如经济状况等等。决定多快支付合并债务，或者换句话说，决定欧元区应该支撑多少公共债务，需要授权给一个欧盟“预算议会”来决定欧盟预算。做这件事最好的办法是从各国国家议会的议员中选出预算议会的成员，如此一来欧盟议会的主权将具有基于民主选举国家议会的合法性。[28]像任何其他议会一样，这个团体将通过公开辩论后的投票多数来决定事宜。同盟将会形成，部分基于政治联系，部分基于国家联系。尽管这个团体的决定将不会完美，但是至少我们会知道决定了什么以及为什么，这一点非常重要。我认为，创立这样一个新的团体而不是依赖目前的欧盟议会更为可取，目前欧盟议会由27个国家的成员构成（许多国家是不属于欧元区的，并且不想推进欧洲一体化）。依靠现存的欧盟议会也将和各国国家议会的主权产生冲突，这将会在那些影响国家预算赤字的决策上产生问题。这可能是为什么向欧盟议会的权力转移，在过去很长一段时间内经常无法很好实现的一个原因，并且这种情况在将来很长时间可能仍然如此。是时候接受这一事实，并创建出一个议会团体来表达存在于欧元区国家中的统一愿望（这可以由在适当考虑后果后，同意出让货币主权这一事实清晰地反映出来）。
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可能有几种机构安排。2013年春天，新的意大利政府承诺支持德国当局几年前的提议，关于通过普选来选举欧盟主席——这个提议逻辑上应该附加上主席权力的增加。如果让预算议会来决定欧元区的债务应该如何处理，那显然需要一个欧盟财政部长对此团体负责，承担提出欧盟预算和年度赤字的任务。可以肯定的是，没有一个真正的议会机构的欧元区是不行的，在此机构，能以公开、民主和独立自主的方式设定财政预算策略，而且还可以讨论克服欧洲目前深陷的金融和银行危机的方法。现有的各国首脑和财政部长的欧盟委员会无法做这个预算团体的工作。他们秘密会面，不参加公开辩论，经常在会议结束的午夜公报宣称欧洲得救了，但讽刺的是，即便参加者自身好像也常常不确知他们决定了什么。在这方面塞浦路斯税收的决议很典型：虽然是全体通过，但没有人愿意公开负责。[29]这种进程对维也纳会议的召开（1815）有益[30]，而不应存在于21世纪的欧洲。上文提到的德国和意大利的提案表明，进展是可能的。不过，有一事实令人震惊：法国在两个总统任期内缺席了大多数的辩论，①即便该国经常性地向他人宣讲欧洲团结和重组债务的必要（至少在修辞层面）。[31]
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除非事情向我所指出的方向转变，否则设想一个欧元区危机的恒久解决方案非常困难。除了合并债务和赤字，当然还有其他一些单独国家无法使用的财政和预算工具，因此考虑联合使用是合理合意的。马上进入脑海的第一个例子当然是累进资本税了。
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一个更加明显的例子是对公司利润的课税。20世纪90年代初以来，欧洲国家间这方面的税收竞争非常激烈。尤其是几个小国，以爱尔兰为首，以及几个东欧国家，把低公司税作为其经济发展战略的关键要素。在理想税收体系下，基于共享的和可靠的银行数据，公司税的作用有限。它不过是个人股东和债券持有者应纳所得税（或资本税）的扣缴形式。[32]实际上，问题在于这个“扣缴”税常常是唯一支付的税，因为很多公司申报为利润的部分并不算进个人股东的应税收入，这就是为什么说通过公司税从源头上征收数量可观的赋税是非常重要的。
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正确的操作方法应该是要求公司在欧盟层面单独申报利润，然后以比目前每个子公司利润单独课税的体系更少遭到操纵的方式，来对利润征税。目前单独课税体系的问题是跨国公司的最终支付经常少得可笑，因为它们可以人为地把所有利润分配给位于非常低税率地区的子公司；这种操作并不违法，并且在很多公司经理的思想中甚至也并非不道德。[33]放弃利润可以固定在某个特定国家或地区的这一想法更为明智；作为替代，可以基于在每个国家的销售和工资来分配公司税收入。
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与个人资本税相关的类似问题出现了。大多数税收体系遵循的一般原则是居住原则：每个国家向每年在其境内居住6个月以上的个人收入和财富征税。这个原则在欧洲越来越难使用，尤其在边境区域（例如，法国——比利时边境）。此外，财富经常部分地以资产所在地而不是所有者来征税。例如，巴黎公寓的所有者必须向巴黎市支付不动产税，即使他住在地球的另一端，也不论他的国籍。同样的原则也适用于财富税，不过仅对不动产。没有理由解释为什么它不能适用于以相应业务活动或公司所在地为基础的金融资产。政府债券同样如此。将“资本资产居住地”原则（而不是所有者）扩展到金融资产显然需要银行数据的自动分享，允许税务机构评估复杂的所有权结构。这种税也会引起跨国经营问题。[34]所有这些问题的确切答案只有在欧盟（或者全球）层面才能找到，因此正确的方法是创立欧元区预算议会来处理。
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所有这些建议都是乌托邦吗？它们不比试图创造一个无国家货币更不现实。当国家出让了货币主权的时候，其财政主权事务就不应再局限于民族国家范围之内，这是必要的，比如公共债务利率、累进资本税或跨国公司税收。对欧洲国家而言，目前的首要任务应该是建立一个欧洲大陆政治权力机构，有能力重新控制承袭制资本主义和私人利益，推进21世纪的欧洲社会模式。考虑到普通欧洲社会模式面临的严重生存挑战，国家模式之间微小差异的重要性则应被放在从属地位。[35]
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另一点需要铭记于心的是，如果没有这样一个欧洲政治联盟的话，税收竞争很有可能将继续肆虐。有关公司税的竞次（race to the bottom）将会继续，正如最近被提议的“公司权益补贴”中所显示的。[36]税收竞争经常导致其依赖消费税，认识到这一点很重要，这是存在于19世纪的税收体系，而当时没有累进税产生的可能性。在实践中，税收竞争有利于能够储蓄、改变其居住国，或两者皆具备的个人。[37]不过，请注意，朝向某种形式财政合作的进程比初看起来要快。例如，看看被提议的金融交易税，它可能成为第一个真正的欧盟税。虽然这个税远没有资本税或公司税重要（就收入和分配效应而言），但是最近这方面的进程表明没有什么是预先注定的。[38]从历史上来看，政治和财政的历史总是会自发地开辟道路。
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21世纪的政府和资本积累
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让我们从目前的欧洲建设问题后退一步，提出如下问题：在一个理想社会，何种水平的公共债务是比较合适的？我们可以立刻回答，这没有确定答案，为了符合每个社会为自己设定的目标和每个国家所面临的特殊挑战，只有民主审议可以决定这个水平。能够肯定的是，不存在一个合理的答案，除非一个更广泛的问题也被提出来：何种水平的公共资本是令人满意的，以及什么是国民总资本的理想水平？
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