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国家对技术发展的投资
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公共政策可以在影响技术变革的性质以及市场收入的未来走向方面发挥重要作用。由此引出了如何消除不断增长的不平等这一课题的第一个建议：
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建议1 政策制定者应明确关注技术变革的方向并鼓励提升职工就业能力的创新，重视服务供应中的人力成分。
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只是嘴上说说越来越显著的不平等是由我们无法控制的技术力量造成的，这还不够。政府可以影响道路的选择。更重要的是，通常并不会与社会公平问题产生交集的政府各部门可以施加这种影响。因此政府要想减少不平等，就必须让所有部门都参与其中。
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要实现这一目标，第一个办法就是资助科学研究。美国苹果手机的例子就展示了政府资助所发挥的重要作用。苹果手机的成功依靠的是“七八个基础科学与技术领域的突破，比如全球定位系统、多点触控屏幕、LCD显示屏、锂电池和蜂窝网络……这些都源自于联邦政府所支持的研究……苹果公司所生产的最终产品是该公司的功劳，但它利用了政府支持的研究”。4马祖卡托（Mariana Mazzucato）在她的《创新国度》（The Entrepreneurial State）一书中对苹果公司的故事做了深入剖析。比如说，在触摸屏方面，她指出了政府资助的研究实验室的作用：“被誉为电容式触摸屏发明人的约翰逊（E. A. Johnson）在20世纪60年代发表过他的第一批研究成果，当时他正效力于皇家雷达研究所（这是一家英国政府机构）……触摸屏最初的开发则是由欧洲粒子物理研究所(CERN)做的……塞缪尔·赫斯特（Samuel Hurst）在离开橡树岭国家实验室后发明了电阻式触摸屏。”再比如硬盘驱动器的基础巨磁电阻，“最初只是德国和法国的两个完全独立的由政府资助的物理学研究项目，最终带来了近年来最成功的技术突破之一”。5
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上述事例也许能展示一种线性过程，即基础性研究由国家资助，私营部门则负责将获得诺贝尔奖的研究成果转化成产品。然而，国家乃至全社会在研究成果的转化阶段同样也有着密切联系，并且会参与其中。这不是说要由国家来“挑选赢家”，而是要意识到政府的决策对一个复杂进程中的很多阶段都有着潜在影响力。我们可能生活在一个市场经济环境中，但政府在很多方面都影响着技术革新。用马祖卡托的话来说，就是“承认革新的‘集体性’特征是很重要的。不同类型的企业（无论大型或小型）、不同类型的资金和不同的国家政策、机构和部门有时会以无法预测的方式互动”。6而这些会对政策产生影响，正如斯蒂芬·约翰逊（Steven Johnson）强调的那样：“如果我们认为革新来自于协作性网络，那么我们就会支持不同的政策和制度形式并存：不过于严厉的专利法、开放的标准、雇员参与持股计划、跨学科联系。”他是通过对包括灯泡在内的一系列重大革新的研究，得到的上述结论。他还认为，“灯泡不只是为我们在床上阅读时提供光亮，它还帮助我们更清晰地看到新想法成为现实的方法，以及社会应该如何培育新的创意”。7
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在这种情况下，政府在制定支持革新的决策时应当明确考虑分配方面的影响，无论这些决策是涉及筹资、许可证、规制、政府采购还是教育。目前还没有证据表明政府现在正在这样做。美国国防部高等研究项目局（DARPA）在2004年启动了自动车辆挑战大赛，该项目的目标就是在2015年之前为美国三分之一的地面部队提供无人驾驶车辆。但这个项目考虑了军事用途之外的影响了吗？比如对出租车司机或其他人的影响？有没有制定方案来安置不再被需要的人类司机？欧洲财团在启动“普罗米修斯计划”（欧洲高效安全运输系统）时考虑分配问题了吗？“高效”出现在其名称中的事实说明，“平等”则并非其优先考虑的事项。小布什总统在2006年宣布了《美国竞争力计划》，加速美国以研究为目的的投资开支。该计划宣称，“研究将给我们的经济带来回报”。但有没有记者问过他“给谁带来回报”？8研究开发的方向对整个社会有着重大影响，我们在这方面要做出一些关键的选择。
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公共就业与技术变革
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到目前为止，在提高资本生产率或劳动生产率方面，我们已讨论了技术变革方向的问题，但在经济领域仍存在着一个涉及偏见的重要问题。美国经济学家威廉·鲍莫尔（William J. Baumol）指出，某些领域的生产率增长速度高于其他行业，而且有些行业不存在提高人均产出的空间，此类偏见在以其名字命名的鲍莫尔效应中突出显现出来。9上述第二类现象的典型例证是弦乐四重奏，但鲍莫尔效应的主要应用领域还是公共领域。在这一领域，人们认为生产率增长缓慢是由于医疗保健、教育和公共管理等公共服务的相对成本一直在增长，由此导致财政问题。从最本质的角度讲，如果一个人既可以教学生也可以造汽车，而技术进步意味着他或她可以制造两辆车而不是一辆，那么如果工资随着制造业生产率的增长而增长，则教育的相对成本就翻番了。
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这是不是意味着，在我们的社会通过技术进步变得富有的同时，我们应该将更少的资源用于已经落后的公共服务领域？公共就业是否应该被削减？有些人得出了这样的结论，但这其实并不符合逻辑。鲍莫尔本人曾非常谨慎地指出，在我们越来越富有的同时，也可以赋予公共服务更多的价值。10从价值的角度看公共服务的生产率既依赖于活动（比如辅导学生或治疗背疼），也依赖于这类活动所附带的价值。举一个具体的例子，治疗背疼意味着医院里的病人可以尽早回到工作岗位上，病人回到岗位（比如说造汽车）后变得更具生产率的事实说明，从产出提高的角度看，治疗背疼带来的收益现在提高了。公共服务的工作量是同样的，但其价值却增加了。
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这跟之前的讨论有什么关系呢？此前，我强调过技术变革的方向并非外生，而是可以施加影响，并且反映了有意识地做出的决策。这些决策是寻求技术进步的产业所做出的选择。因此政府不应该把鲍莫尔效应视为已被预设的影响，而应该想方设法提高这些劳动密集型产业的工人生产率。对新技术进行投资的决策是以不同部门的要求为基础，而政府必须成为其中的公共部门代表。政策制定者应当考虑公共服务在未来的增值，这是整个经济增长的结果。当前的政策制定者及其选民需要有更长远的眼光。我们倾向于从诸如道路或机场等基础设施的角度来考虑投资，但同样重要甚至更加重要的，则是对人力资本的投资。我会在后面说明，将现金转移支付用于有孩子的家庭（儿童津贴）会起到什么作用，但与这些津贴相结合的，是投资于为儿童提供服务和设施，包括早期教育与看护项目、学校午餐项目和课后青年培养计划，以及提高正式教育的质量。正如我之前谈到的，考虑到代际公平和生活标准的较低增长率，我们不应过于忽略未来；相应的体现则是，对于那些推动人力资本投资的人，我们应当赋予其工作以更高的价值。11
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基于多种原因，我们应更加重视提高公共管理水平。实现社会平等靠的是公共管理的效率以及解决公民问题的水平。压制型管理所需要的成本可能更低，但一个公平的社会需要确保其在税收、公共开支、监管和立法等领域的运行是公正、透明和可接受的。这就需要有资源。此外，随着各个社会变得越来越富有，它们要求的标准也越来越高。相关的建议涉及政府行为的重要变化，就像20世纪30年代的美国新政要求建立新的制度一样，而且必然要求对新的管理方法进行投资。这尤其适用于第5章关于保障性就业的建议，要想有效实现社会公平正义，计划就不能受到精英团体利益的影响。受过训练且独立的管理服务是必要的。提高政府效率的新技术所发挥的潜在作用已经得到了广泛认可。我强调的是平等的重要性。在对技术进步所取得的成本节约与人际接触缺失所造成的损失进行权衡时，政府应当保护那些弱势群体。这种保护不只是物质上的，还包括他们与新技术的关系。经济上的不平等经常与获得、使用或了解信息和通信技术的差异有关。对于中产阶级纳税人来说，在线填写纳税申报单也许是一种节省时间的操作，但对于一个刚刚失业的人来说，在线申请救济金可能会是一种令人厌烦的挑战。那些面临困难的人最需要的就是人性化的政府服务。
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抗衡力量
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经济活动中存在众多参与者，他们的利益可能各有不同；这种说法其实已是老生常谈。同一个人可能扮演不同的角色，甚至是相互矛盾的角色。作为一名工作者，他会高兴看到加薪，但也担心加薪可能导致商品涨价和养老金缴费的增长。在本节中，我论述的是不同参与者因其在经济决策中所处的地位和发挥的作用不同而拥有不同的力量。我所提及的决策，不仅与本章已探讨过的技术变革的方向有关，而且从更广泛的角度来看，也与经济增长带来的收入分配问题有关。
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市场力量的平衡
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在《美国资本主义》一书中，加尔布雷思注意到，“对于商人和政治哲学家来说……竞争模型的吸引力在于它是市场力量问题的解决之道”。当企业和消费者不能影响市场价格时，他们的力量就会受到限制。而一旦离开完全竞争的假设世界，我们就不得不问一问决策制定者是如何发挥其市场力量的。这适用于劳动力市场，在那里，雇主和工人（及工会）可能会就工资数额和雇佣条件讨价还价；这也适用于产品市场，在那里，企业会将价格定于产品的边际成本之上，并决定供给的产品范围（而消费者很少发挥集体力量）；这还适用于资本市场，在那里，企业可能会面对拥有市场力量来决定融资成本和资金可得性的金融机构。正如加尔布雷思强调的，20世纪30年代的经济学家在“垄断性竞争革命”中认识到，需要构建这样的市场模型，企业拥有的市场力量介于纯垄断和完全竞争之间。企业虽然面临竞争，却仍是价格制定者。对企业行为的理解已经出现了极大进步，这也是最近数十年博弈论研究所取得的结果。法国经济学家让·梯若尔（Jean Tirole）因其对“驯服强大企业的科学”的学术贡献而获得了2014年诺贝尔经济学奖。这一奖项是该领域取得成功的一个标志。
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但这跟不平等有什么关系呢？正如本书其他部分提到的那样，我并不想寻求一种超凡的解决之道。我也不想探讨社会公平分配的终极问题，而是想从务实的角度，关注当前过高的不平等程度及它所反映出的部分现实，即各种力量的平衡不利于消费者和工人。很多人都与2014年诺贝尔经济学奖的颁奖词一样，认为强大的企业需要被驯服，此类想法不乏道理。这一理论不仅适用于生产商，自金融危机以来也同样适用于金融机构，因为在银行“大而不倒”的观念背后，还存在着这样的现实，即它们的力量过于强大，这样的事情根本不该发生。因此，我开始思考如何才能加强消费者权力、恢复工会合法地位，同时又不会破坏市场力量的平衡。我所关注的是这种变化的方向。
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企业将其社会责任纳入考虑范畴，这一动机变化能带来力量平衡的变化吗？对于那些不受股东控制的机构来说，它们的目标确实可以设定得更宽泛一些：“权力的行使应当……对那些受其影响的人群负责。工作组织的终极目标应该是人类的尊严和为他人服务，而不是只追求经济业绩。我们认为，共同责任必须涉及整个工作领域，并得到民主参与和托管原则（principle of trusteeship)的支持”（这是跨国化学品公司斯科特·巴德联合公司的章程）。12那么，更常见的受股东控制的企业呢？对企业来说，一条路是往长远看，这可能会对分配结果产生间接影响。正像我在第3章中说到的，现在的企业也许已经变得越来越追求短期目标，而这或许是薪资模式变化和管理层薪水暴涨的原因。米尔顿·弗里德曼曾于1970年在《纽约时报》上发表过著名言论，称“企业的社会责任就是提高其利润”，但关键的问题在于界定利润的时间范畴。13企业在法律和政治框架内活动，而其长远的生存能力（以及利润）可能要取决于是否有能力克服追求短期收益的行为。如果企业有这样的能力，那么股东们，尤其是机构投资者，可以明确地为支持长远愿景而施加他们的影响。然而，我们不得不认识到，股权有着越来越全球化的倾向。就像我们之前看到的，超过一半的英国企业普通股都掌握在“其他国家”的投资者手中。“社会责任”这一观念适用于一个特定的社会，但我们不清楚的是海外股东们是否对他们所投资的国家有长久的信念。
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肯尼思·阿罗曾在20世纪70年代探讨过将社会责任纳入企业目标的多种方法，比如法律法规（下面将讲到）、税收（在稍后章节中将谈及）、民事法庭中的法律责任（与本书内容并不直接相关）以及道德规范（普通大众都理解的适当行为）。正如他所说，最后这点由经济学家提出来颇令人奇怪，但他同时也指出，“大量的经济活动能否存续取决于其在特定道德规范下的生存能力”。14阿罗探讨了在何种条件下道德规范可能建立以及在何种条件下可以持续，他还强调了道德规范可以促进经济效率。在这个问题上，我的关注点在于：此类规范的存在可以带来不同的经济结果，尤其是更平等的分配结果。在第5章中，我将为薪资规范提出一条具体建议。我同意阿罗提出的观点“人类不必期待自身行为的神奇转变”，但我相信自愿行为也可以发挥重要作用。有迹象表明，环境或许会比阿罗在40年前完成那篇文章时更有利。比如起源于哈佛商学院2009级毕业生的MBA誓言，呼吁MBA毕业生和在校生要“负责任地、有道德地创造价值”。15
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竞争政策
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法律对限制垄断力量影响产品市场的干预是久已有之。据乔纳森·贝克尔（Jonathan Baker）称，在美国，“最高法院早就将反垄断摆在了接近宪政的地位”。16同样的，自1890年《谢尔曼反垄断法》实施以来，关于此类立法目的的争论持续不断。这场讨论中最有影响力的参与者之一罗伯特·博克（Robert Bork）曾在1978年辩称：“除非我们能够确定地回答一个问题，即这部法律的意义何在？它的目的是什么？否则反垄断政策不可能得到合理的制定。”17他给出的回答是，反垄断立法的目标应当是为了消费者的福祉，换句话说是为了经济效率。而这一回答后来也变成了主导最高法院决策的依据。
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然而，由于排除了对分配方面的考虑，20世纪80年代后的美国反垄断法脱离了最高法院早期的思路以及1890年国会通过《谢尔曼反垄断法》时的措辞。不论谢尔曼参议员的真正动机是什么，他确实提及了分配方面的担忧：“大众因为那些可能扰乱社会秩序的诸多问题而感到焦虑，这其中最具威胁的问题就是财富状况的不平等，以及由于资本累积而在一代人中产生的可以控制生产贸易并破坏竞争的机会。”18在1945年对美国铝业公司案的著名判决中，勒尼德·汉德（Learned Hand）法官曾说出了自己的看法：“国会在1890年的目标之一就是结束资本的大规模联合，原因就是在资本面前个人弱小无助。”19
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这里的提议是，竞争政策应当包含明确的分配内容。它需要认识到，消费者的福祉是多种多样个人利益的集合，而且这些个人利益只有通过对不同团体的处境赋予权重才可以结合起来。一个例子也许可以说得更明白些。正如在第1章中所提到的，不平等的原因之一是商品或服务的匮乏。我们已在本章中看到，人们不能依赖于市场来提供消费者期望的产品。这会对分配产生影响。只要存在不平等和有限数量的供应商，企业就可能不会供给贫困家庭所需的低质量商品，于是，这些家庭就被排除在外。便宜的肉类可能不会再出现在商店的柜台上；产品可能会被过度包装。竞争政策虽然不可能从微观上调整超市内的商品，但可以影响企业的市场定位。20小型商店能否运营下去，靠的是对大型企业的规制。为相互竞争的供应商制定进入价格，可能会对最终产品的价格产生下行影响。监管机构要意识到竞争政策对不同收入群体有不同影响。自相矛盾的是，预防垄断的举措可能会减少服务，例如竞争主管部门在要求银行放弃其分支机构时，它们会决定关闭那些在贫困地区的分支机构。21
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在建议竞争政策本身要关注分配问题时，我面对的不只是美国最高法院，还有那些质疑规制政策是否可以满足分配目标的经济学评论。或许我会发现，自己被列入芝加哥经济学家亨利·西蒙斯（Henry Simons）在其所著的《自由社会的经济政策》一书中所提到的“江湖骗子”之类。在那本书中，他称“当务之急是，我们要放弃那些通过缩减不平等措施来调控相对价格和工资的令人困惑的方法。合格的经济学家与江湖骗子的区别之一就是，在这个问题上，前者有时会约束他们的情感，对市场经济的机制进行思考”。我还要引用詹姆斯·托宾的话：“这个答案不可能满足睿智的平等主义外行人士，因为他们知道对税收和汇款的再分配性使用是存在可行的界限的”。22在这一点上，我确实是站在所谓的外行人士一边。我完全清楚，竞争主管机构所采取的行动是不可能实现良好的再分配的。作为次优选择的税收和转移支付，可以实现的效果有限。但如果我们想大幅减少不平等，就不得不求助于各种类型的措施，去产生不算完美的影响。所有形式的收入分配干预措施都是不理想的。
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