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不平等，我们能做什么 [:1704626078]
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不断变化的就业本质
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在经济学中，标准的就业模型通常是指全职的正规工作。人们要么参加工作，要么失业。这是一个（0，1）现象，就业政策的目标是为了让人们从0移动到1，即欧洲委员会主席容克所指的“工作岗位”。《欧盟2020战略》中的首要目标就是，20—64岁人口中75%的人都应该有工作。
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如此关注“工作岗位”，会让我们历史上的早期人类感到不解。在工业革命之前，人们经常在自谋职业的同时从事兼职工作，这一模式直到不久之前仍是许多农村地区的就业特征。在过去的许多世纪，“失业”和“退休”这样的概念几乎没有什么意义。罗伯特·赛勒斯等人（Robert Salais、Nicolas Baverez和Bénédicte Reynaud）对法国失业情况的研究（L’invention du chomage）提醒我们：失业是一个相对近代的概念。2正如迈克尔·皮奥里（Michael Piore）在评论上述三人的著作时所写的：“失业的概念源于一种特定的雇佣关系，即大型永续型生产机构中的关系，这种机构导致人们与家庭和闲暇活动在时间和空间上的彻底分离。”3随着经济的工业化和人口的城镇化，就业变得越来越重要。莱斯利·汉纳（Leslie Hannah）在其著作《退休的发明》（Inventing Retirement）中也对退休做出了同样的分析，他认为，“要想正确理解这种近乎全新的现象，我们必须着眼于雇佣关系”。4作为一个离散事件（discrete event），退休并不是前工业经济的特征，“在中世纪，当独立工人的年纪越来越大时，他们参与的工作越来越少，生产成果也越来越少，但只要还能参加生产，他们就会一直工作下去”。5
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21世纪的非标准型工作
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在20世纪，经合组织成员国的就业特点是正规工作，但21世纪正在向被现代人视作非标准工作的回归。兼职工作正在成为新常态。比如，我问孙女，她的新老师是谁？她告诉我说，从周一到周三是A女士，周四周五是B女士。非标准型工作的形式众多。布兰奇等人（Kees Le Blansch、Guido Muller和Patricia Wijntuin）认为，非标准型工作包括除兼职工作之外的，“签订了定期劳务合同的……居家工作者，参加季节性工作、临时性工作、远程办公、家族工作或自谋职业等大量工作的人。这类人的主要共性是，他们的工作有别于那些‘典型雇员’（理论上设想的签订了无限期合同的全职工作者）”。6这些工作类别里面还包括有些从事无偿工作的情况。在英国，无薪实习的人数正迅速增加，年轻人从事无偿工作，为的是之后能够获得一份有薪水的工作岗位，而大量参加临时工作的人虽然被视为就业人口，但他们的工作时间没有保证，可能一个星期都挣不到钱。
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非标准工作的数量正在增加。用施密德（Günther Schmid）的话来说就是，“在过去的几十年中，人们已经看到兼职工作、定期劳务合同工作、中介公司介绍的短期工作和自谋职业等形式的工作正在侵蚀传统意义上的‘标准雇佣关系’”。7经合组织在其《2014年就业展望》中描述称，“在过去25年里，各经合组织成员国的临时雇佣合同数量出现了激增”，该报告还用了一整章的篇幅来讲述“非正规就业”。8麦肯锡全球研究中心2012年发表报告《需要的帮助》（Help Wanted: The Future of Work in Advanced Economies）中指出，“借助互联网管理员工和合同工，使企业有能力将雇佣成本变得更为可变，而非固定成本，因为企业可以根据需要来雇工。在各经合组织成员国中，成年工作者中做兼职和临时工的人数的增长率自1990年以来相当于全部就业人数增长率的1.5—2倍……在我们自己对美国雇主的调查中，超过1/3的受调查者称，他们有计划在未来增加使用派遣制员工和兼职员工的数量，而且我们也发现一些新型中介机构正在大量涌现，它们提供的是从事短期工作的高技能人才岗位”。这些雇主还说：“未来的工作与过去的工作的区别将越来越大。”9
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各国的非标准工作亦有所不同。比如，荷兰就是以兼职就业比率居欧盟第一而著称，北欧国家的非标准就业率也普遍较高。在英国，那些从事包括兼职工作、自雇职业和定期劳务合同在内的非标准工作的人所占比例接近1/4，如果加上零工时合同工和无薪实习生的数量，这个比例还会更高。据施密德称，“即使是在诸如奥地利、比利时、法国、德国、意大利、西班牙和葡萄牙这类以家庭为中心的或是所谓保守型就业体系的国家中”，非标准就业的数量亦在增加。10研究表明，在多数（16个）欧盟成员国（共计24个）中，非标准就业率在1998—2008年的10年间有所增长，只有4个国家（巴尔干地区国家和罗马尼亚）的比例出现了下降。在德国，标准就业在工作年龄人口中所占的比率从1985年至2005年的20年间出现了下降，从42%降到了37%，但同一时期的劳动参与率却从68%增长到了76%。11非标准工作还存在性别的维度。在很多欧盟国家中，女性从事兼职工作的情况更为普遍。根据《欧洲基础工作报告》（Benchmarking Working Europe2012），2011年，“在9个欧盟国家中，至少每3名女性中有1人参与兼职工作……而英国、奥地利、比利时、德国和荷兰（76.4%）的比例超过了40%。荷兰是唯一拥有大量男性从事兼职工作的国家”。12欧盟委员会在其2013年《欧洲就业和社会发展》（Employment and Social Developments in Europe2013）报告中的结论是，“兼职工作是导致女性全职就业率低于男性的主要原因之一”。13在从事全职工作的人中，同时参与多项活动的模式正在扩散。越来越普遍的情况是，就业出现了碎片化现象：人们从事多种活动，其雇主提供“时间碎片”。《劳动力调查》（Labour Force Survey）指出，欧元区（17个）国家中，从事第二职业的人数从2000年的370万增长到了2013年的510万。14就在我写下这句话的那天，《卫报》登出了一名很有前途的候选议员的简介。他是心理健康慈善机构的一名护工，专门负责照料病患，在为另一家慈善机构工作的同时，他还是一名地方议员。15
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因此，从人们拥有或没有工作的角度谈论问题显然是一种误导。工作不再是一种要么有、要么无的活动。21世纪的劳动力市场更趋复杂，对我们如何将就业视为摆脱贫穷的一条途径、如何将全职工作视为减少不平等的方法，具有深刻影响。
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不平等，我们能做什么 [:1704626079]
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充分就业与保障性就业
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劳动力市场的这些变化对设定就业目标和降低失业率的目标有直接影响。在美国，联邦储备委员会拥有国会授予的促进“最大化就业”的法定权力，但这需要重新考虑人们从事多种活动的因素，而且他们不可能被轻易地标注为“就业人口”或“失业人口”。在欧洲，有学者（Andrea Brandolini和Eliana Viviano）曾表示，我们需要重新思考欧盟的就业目标。只测算就业人口是不够的。因此，他们提出了一种在就业月数和每月工作小时数的基础上测算工作强度的方法。16
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同样的，降低失业率的目标也变得比战后几十年更复杂，当时，经合组织成员国内的人们要么有工作，要么就是失业。这种情况在经济危机时也曾出现过。多数人关注的是失业数字和就业率，但很多新工作其实都是兼职岗位。如何评估这一情况取决于兼职工作是否是自愿的。正如国际劳工组织所指出的，“在自愿参与和非自愿参与兼职工作之间存在本质区别，人们是有意识地选择兼职，还是由于人们不能找到全职工作，而被迫接受兼职工作或接受减少工作的时间。对于后者来说，兼职工作就变成了不充分就业的一种形式”。17对于前者，不充分就业的水平又被当前的统计数据夸大了，就像就业目标需要以全职工作为标准统计一样。但对于那些想多工作却无法找到全职工作的人来说，不充分就业的水平又因为未能将隐性失业包括在内而被轻描淡写。隐性失业者指的是，当前所从事的工作未能达到其期望值的工作者。欧盟委员会提供的证据表明，2012年，“非自愿”的兼职工作在奥地利（10%）、德国（17%）和丹麦（18%）只占相对较小的比例，但在欧元区却达到了平均29%的水平，在希腊、意大利、罗马尼亚和西班牙甚至超过了50%。18此外还必须加上那些正在实习，和从事其他形式的无薪工作并同时在寻找有薪工作的人。
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所以，充分就业的目标也必须以更加精细的方法去实现，以反映劳动力市场不断变化的性质，这需要被公开确认。现在，政策目标还是比较含糊，这与20多个国家中央银行在考虑通货膨胀时追求的明确目标形成了鲜明的对比。在通货膨胀时，英国有一个精确的量化指标。如果这个指标的控制误差超过了一个百分点，英格兰银行行长就必须向财政大臣提交公开信，解释通货膨胀发生偏离的原因以及银行要采取的建议措施。然而，不论是英格兰银行行长或是财政大臣，他们都没有解释高失业率的责任，可能也没有必要解释低失业率。
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之所以没有可比性的失业目标，一个原因在于目标本身就比较模糊。我们确实要问一问，为什么美国国会要寻求“就业最大化”？增加在超市负责摆放货架的人中64岁老人的人数，到底有何好处？为了进一步寻找这个问题的答案，我们必须区分增加就业的本质原因和工具原因的区别。这种工具理性就是我在本章开始时所说的：就业是个人及其家庭摆脱贫穷的主要途径，也是降低社会不平等程度的途径。我会在下面讨论，这个论点在多大程度上属于事实。真正原因其实并不简单。各国政府为什么应该想方设法将就业水平提高到高于市场需要的水平？如果欧洲国家64岁的人更希望花时间来照顾他们的孙子（或是照顾他们年届九旬的父母），而不是参加有薪工作，这是否应该被视为一种失败？按照福利经济学的说法，这或许是政府希望改变个人偏好的做法。通过推行理查德·马斯格雷夫（Richard Musgrave）介绍的概念，就业也许拥有“有益品”的属性，就像教育或健康一样，政府对这些产品的估值高于普通公民的估值。19从福利的角度出发，政府可以在市场失灵时进行干预。然而市场失灵的最明显证据是存在非自愿失业（供求失衡），这说明政府的目标应当是非自愿失业最小化。
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出于这些原因，我认为劳动力市场的目标不应被设定为就业最大化，而是非自愿失业最小化。这可以用体现21世纪劳动力市场新特点的方法进行测算。我们应该把失去其工作组合中部分有薪职位的人，统计为部分失业。政府目标应设立为明确的参考指标，而不应表述为关于充分就业的空头承诺。那目标应该是什么呢？我首先认为，政府降低失业水平的能力取决于宏观经济环境，以及降低失业的能力与其他目标相辅相成的程度，比如前面提及的英国通货膨胀目标。我不是要预测这类平衡做法的结果，而是想探讨我们的期望有多大。2%的通货膨胀率对应的就业率是多少呢？一个可能的参考数据就是战后几十年内的失业水平（参见图5.1）。在这个基础上，2%的失业目标不至于被视作好高骛远。这肯定会带来改变。我在写作时用谷歌搜索“英国的失业情况”，结果找到Trading Economics网站上的一张图，其纵轴是从5.5%为起点，2%的目标甚至没有出现在人们的视野之中。事实上，我们必须回到从1971年开始的历史阶段，才能获得一张以2%为起点的图表。当失业率数据公布时，人们应该问的问题不只是数据是升了还是降了，而是这些数据与2%的目标有什么关系。
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保障性就业
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肯定会有读者对失业率目标提出异议，认为“调整刻度来做出改变”的言论是空谈，和充分就业的承诺一样是空头支票。我个人的观点是，明确的目标很重要，而改变关注点则是实现这一雄心壮志的关键一步。但我确实承认，关键问题还在于如何实现这一目标。鉴于此，我将设立明确的目标和另一个因素结合起来，那就是，政府应该作为最后的雇主而采取行动。
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建议3 政府应为预防和减少失业设立明确目标，并通过向有需要的人提供有最低工资的保障性公共就业，来实现这一目标。
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公共就业已经成了很多国家的积极劳动力市场计划的组成部分。美国在这方面有悠久历史。公共事业振兴署（WPA）就是“新政”的重要组成部分，在1935—1943年间资助了约800万个工作岗位。多数预算都投向了公共基础设施项目，包括超过1/3的道路和公共建筑建设。作为20世纪60年代“向贫困宣战”的一部分，政府制订了“公共就业计划”，并预计能够创造430万个工作岗位。20这一计划虽未得到实施，但一些小规模的就业计划仍得以推行，并直接作用于贫困职工。该计划还与1973年的《全面就业和培训法》结合起来。卡特总统时期，国会通过了1978年《汉弗莱—霍金斯充分就业与平衡增长法案》下的一个公共就业计划，该计划授权联邦政府建立一个“公共就业储备库”。然而这一计划也没有得到有效实施，里根政府上台后“坚决反对创造直接就业的努力”，导致了大规模公共服务就业设想的幻灭。21
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美国的历史表明，虽然里根结束了这场讨论，但以保障性就业为形式的公共服务就业的建议曾一度得到了全国的认真采纳。欧洲也在朝这个方向迈进。正如20世纪70年代的罗伯特·哈夫曼（Robert Haveman）所说，“荷兰人很认真地对待《联合国人权宣言》所涉及的就业权”，并建立了在当时占就业人数比率1.5%的《社会就业计划》。22现在，很多欧洲国家仍至少有一定数量的创造公共就业的计划（比如提供庇护性就业）。图5.2展示了欧盟统计局报告的2010年此类计划的支出在2010年国民生产总值中的占比，范围从比利时的0.33%（相当于英国2014年的55亿英镑）到法国的0.2%和德国的0.05%（相当于英国的7.5亿英镑），再到意大利和英国的微乎其微。德国的开支相对于国民收入的比重，与美国经济学家海曼·明斯基（Hyman Minsky）在20世纪80年代所提建议的预计成本几乎相当。23明斯基的建议是，通过恢复“新政”时的公共事业振兴署以解决长期失业问题。全球最大规模的公共就业计划是印度圣雄甘地的《国家农村就业保障计划》，保证所有农村人口每年有100天在公共部门就业的机会。不过该计划受到2014年刚刚当选的印度政府的批评，很可能会被修订。
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图5.2 英国和欧洲2010年创造直接就业的开支
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注：本图展示了2010年每个国家创造直接就业的开支在各国GDP中所占份额（英国为2008年数据）。
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我这里的建议是，使那些正在找工作并符合资格（下列相关条件）的个人可以得到一份保障性工作，即在一家公共机构或一个获批的非营利性机构内每周工作最低限量的工时（比如35小时），以获得最低报酬。在这一计划内，申请保障性公共就业将是自愿行为，而申请未获通过的也不会对其领取的福利金造成影响（第8章将涉及的现行社会转移支付或参与性收入）。这一建议有几个关键因素需要明确。首先，在关注“工作岗位”时，我没有将前述的不断变化的就业性质纳入考虑范畴，对此我虚心接受批评。这是个好建议，在涉及社会保障的相互关系时会带来特殊的问题。其实，不断变化的就业性质正是我提出对现有社会保障形式进行激进变革的原因之一。
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目前，我主要讨论的是保障性就业本身及其在非标准就业增长和从事多项活动的人数越来越多时的推行方法。从工人的角度看，自愿参与计划意味着，人们可以根据能否参与将其在公共部门的工时加入工作组合。但从公共雇佣部门的角度看，提供给工人的总工时数和可提供的条件是有限制的。从部分失业工人的角度讲，提供给他们的总工时数需要考虑他们已有的工作情况，如果一个已经在XYZ工厂有25小时工作的工人，每周还可以从公共部门获得10小时的保障性工作。为有效利用公共部门的工人，他们何时能参加必须提前排好。在XYZ工厂的工作不可能是零工时的合同工作，雇主或许不能提前决定每周能提供的工时数。24掌管就业计划的政府部门与个人之间的合同是必要的；但合同不能只涉及雇主和个人。作为20世纪60年代“向贫穷宣战”组成部分的美国《公共就业计划》就提出，“比如一名医院工作人员，应由医院来支付其工资，他甚至不需要知道自己是《公共就业计划》的一员”。但这种情况在此处建议的保障性就业计划中是不可能存在的，因为工人可能还有另一份工作，要占去超过25小时的时间。25保障性就业计划的管理部门需要面对一定程度的复杂性，因为我们的生活不可能简单分类，更加复杂的生活带来的一个必然结果就是，这也必然会增加运行社会机制的成本（正如在第4章中探讨的相关内容）。