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不平等，我们能做什么 [:1704626103]
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不平等，我们能做什么 第10章 全球化是否会阻碍行动？
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在本书中，我提出了在经合组织国家降低不平等的一些建议。一种常见的反应将是，“这些建议不错，但我们生活在一个阻止我们走上这条道路的世界中”。我们过去可能有过这样做的雄心壮志，但如今，使收入分配更加平等成了我们在全球化经济中负担不起的奢望，因为任何走这条路的国家都将丧失在世界市场上的竞争力。即使本国的蛋糕没有缩小，我们也面临外部约束因素。按这个观点，福利国家制度、累进税、薪酬政策的观念和充分就业的目标都将成为历史；21世纪不再有它们的位置。实际上，对我的建议存在两类彼此相关但互有不同的反对意见。第一类关注的是经合组织成员国作为一个整体（或者范围更窄一些，以欧盟作为一个整体），在面对来自新兴工业化世界的威胁时，推行类似政策的能力。第二类关注的是，在其他经合组织成员国保持现行政策不变时，单一国家有多大的空间采取再分配和提高社会支出的措施。
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这些问题的确令人担忧，我对它们很重视。无视这一异议的确是莽撞的，因为我们对这个世界将如何发展几乎一无所知。如果我在10年前写这本书，那时的世界经济前景看起来将与2015年的非常不同。世界经济受到一些重要力量的潜在影响——尤其是气候变化以及西方与中国和俄罗斯的政治关系，而我没能力对这些力量进行合理评估。作为替代，我提出对经济未来不太悲观的三个理由。第一个理由是，我的建议中的一个核心要素——福利国家制度——正是起源于19世纪全球化早期的欧洲。因此令人费解的是，当前的全球化时期会引起相反的反应：我们不得不取消福利国家制度，而不是像我在这里主张的，加强福利国家制度来应对日益加剧的不平等。当今的全球化形式可能不一样，但在就业和薪酬方面造成的结果是类似的。第二个令人乐观的理由是，在面对世界的新情况时，各国并不是完全消极被动的。本书的一个主题是，把当今的高度不平等状况归咎为我们无法控制的力量是不对的，将其归咎于全球化也同样毫无根据。第三个理由是，我对国际合作的潜力持温和的乐观态度。
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不平等，我们能做什么 [:1704626104]
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福利国家制度的历史
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全球化不是新生事物。维基百科条目提醒我们，“19世纪目睹了接近现代形式的全球化的兴起。工业化使利用规模经济廉价生产家居用品成为可能，同时人口的快速增长创造了对商品的持续需求”。1我想要强调的是，同一时期也见证了一项关键制度的出现——欧洲的福利国家制度，据说它的生存正受到当今全球化的威胁。
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人们之所以创建社会保障制度，正是由于伴随工业革命而来的现代雇佣关系的发展。工业雇佣意味着，大量工人开始面对失业、疾病和退休等完全没有收入的情况。这在19世纪末或者20世纪初推动了失业保险、工伤补助、疾病保险和养老金的建立。这些新方案为参与工业部门的工人承担了风险，因为他们可能突然丧失经济来源，要么是因为个人的厄运，比如受了工伤，要么是因为贸易额的普遍低迷。在一路领先的德国，俾斯麦式社会保险制度的推出是有几个动机的。这其中包括，面对工会组织的崛起和社会主义思潮的蔓延，需要保持政治和社会稳定。但一个重要因素是，在1870—1914年的全球化阶段，欧洲面临更大的竞争，不稳定的就业状况引发对社会保障的需求。
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需要强调的是，现代福利国家制度起源于“一战”前的全球化初期阶段，而不是有人说的起源于两次世界大战之间。固然，美国的养老保险和遗属保险的确始于第32任总统富兰克林·罗斯福当政时的20世纪30年代，而不是第26任总统西奥多·罗斯福当政时期（1901—1909年）。固然，欧洲的各种社会保障方案的支出在两次世界大战之间扩大了，然而许多方案是在1914年前既已确立，见表10.1。2正如一位美国观察人士所描述的那样，“欧洲出现了通过立法快速建立社会保险的情况……从北部冰冻的挪威海岸南至阳光明媚的意大利，从东部最远的地方西至西班牙，整个欧洲，不管是日耳曼人、撒克逊人、拉丁人还是斯拉夫人，都遵循了同样的路径……社会保险运动是我们时代中最重要的世界运动之一。”3这段话写于1913年。
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表10.1 第一次世界大战前的全球化时期的社会保障立法
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资料来源：美国社会保障署网站，社会保险和社会保障的详细年表来自http://www.ssa.gov/history/chrono.html
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我之所以强调发生的时间，是因为应当把欧洲推出福利制度方案视作实现经济目标的补充，而非相互竞争的关系。在欧洲福利制度建立之初，人们认为社会政策和经济政策向同样的方向发展。这个观点持续了几十年。当英国的贝弗里奇在1942年起草战后社会保障计划时，他与凯恩斯合作，以确保宏观经济政策和社会政策协同发挥作用，特别是社会转移支付在提供自动稳定机制方面的作用。在美国，摩西·阿布拉莫维茨（Moses Abramovitz）主张，“最低收入、医疗保健、社会保险和福利国家制度的其他因素是生产力增长过程的一部分”。4
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只是在后来，到了20世纪80年代和90年代，主导观点才发生变化，人们逐渐把社会保障看作对经济表现的一种阻碍而非补充，认为失业救济金造成失业，现收现付制的政府养老金造成储蓄率下降和增长放缓。按照美国诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·布坎南（James Buchanan）在1998年的著述，“许多欧洲人认为的比其他地方的有限福利制度更为优越的‘社会模式’，对21世纪来说在经济上是不可行的。”5据时任国际货币基金组织总裁米歇尔·康德苏（Michel Camdessus）说，一些国际组织也表达了这一看法。他说：“我们认为这对欧盟的未来极为重要，即成员国必须足够灵活，它们必须减轻那些不再适应当今世界而且成本高昂的失业救济和社会保障制度对预算的影响。”6
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21世纪的福利国家制度
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是不是在21世纪的全球经济中，我们就负担不起福利国家制度了呢？负担不起福利国家制度这一立场的核心是，全球化降低了福利国家制度增加税收收入的可能性。根据这个观点，可以用来征税的应税国民收入是有限的。这就是由美国经济学家阿瑟·拉弗（Arthur Laffer）普及开来的、在总税收和总体税率之间的关系曲线，这条曲线先上升，在达到一个最大值后开始下降。据说，拉弗是在华盛顿的一家餐馆中利用一张餐巾纸为尼克松总统的阁员迪克·切尼（Dick Cheney）和唐纳德·拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld）画下的这条曲线。两人后来分别出任副总统和国防部长。正如拉弗自己认识到的，“拉弗曲线”并不是一个新概念，但在当下被广为引用。7关键的一点是，全球化和技术进步共同使这条曲线下移，因此在任何税率水平上，政府的税收都比原先少。曲线的最大值则发生左移，出现这种情况是因为：互联网商务的扩张意味着征收间接税变得更加困难；全球劳动力市场的发展限制了对劳动收入征税；不同国家之间的税收竞争降低了公司税收入和投资所得税收入。如果一些国家之前的税率接近使税收最大化的水平，那它们就不得不降低税率；如果它们之前认为还有扩大税收的空间，那么如今也不存在了。
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所有这一切都听起来令人沮丧。不过，即使我们接受它们赖以为基础的前提，这个分析也会更为复杂，而结论也不会那么明确。首先，这种限制是针对政府的总支出，而我们还要考虑减少不同类别政府支出的优缺点。社会转移支付是一个大项，但其规模较大并不意味着就该进行特殊处理。我们必须对各个政府部门的支出各自削减几十亿的代价和好处进行比较。例如，国防、公共基础设施、研发、农业和教育都要与社会转移支付做比较。不那么明显但依然重要的一点是，我们必须把政府直接支出与那些通过税制、以“税式支出”（参见第7章）形式实现的间接支出加以比较。减少税式支出将使税收收入增加，因此应当同样认真评估这个问题。在一些经合组织成员国，存在大量税式支出：据估计，英国在2004—2007年之间的税式支出大约占GDP的8%，美国和加拿大大约占6%—7%，德国、韩国和荷兰的较低。8
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税式支出在当前的讨论中非常重要，因为我们必须搞清楚：如果缩小或者不扩大福利国家制度，那将出现什么情况？一个回答是，私人供给将增加。如果政府不提供帮助，那么个人就将求助于私人部门。经合组织对社会总支出（把私人和公共支出都加上）的国际比较结果显示，当下就存在这种情况。这里对社会支出（social expenditure）的定义是，在个人或者家庭的福祉遭受负面影响时，公共和私人机构向他们提供的现金或者实物补助，包括社会保障、健康补助、住房补助和积极的劳动力市场计划等。正如图10.1显示的2011年的情况，经合组织的各国公共供给（由空心线条表示）水平相差非常大。在美国，公共社会支出占国民收入的比例低于大多数欧洲国家，不比捷克共和国高多少。可是，美国在加入私人支出后的总支出占比却大大超出很多欧洲国家。法国是唯一超过美国的国家。与丹麦的比较结果具有启发性：与美国相比，丹麦的公共支出高3个百分点，而总支出低3个百分点。这表明，对社会支出的需求会得到市场的满足，如果我们放弃公共支出，私人支出就将取而代之。
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图10.1 2011年经合组织成员国公共和私人社会支出
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这项发现有双重重要性。如果用于满足社会需求的私人支出必须增加以抵消公共支出的减少，那么这个成本要么由雇主承担，要么由家庭承担。当雇主面对更高的成本时，会将降低他们的竞争力，就像他们面临更高税收时一样。他们用于商业健康计划的支出会与雇主税一样，成为影响企业选址决策的因素。如果雇员自己承担成本，就会造成他们的实得工资减少，很可能导致涨工资的要求。所以从国家提供转向私人提供对经济造成的影响，只会来自于用哪个渠道提供更有效率。其次，私人社会支出的增加，比如在养老金和医疗保健上的支出，往往会引起税式支出，从而影响税收方面的账目。从这个角度来看，不可能通过把社会支出由公共部门向私人部门转移来解决各国在全球化世界中的财政问题。
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福利国家制度有全球竞争力吗？
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预算成本会有什么样的影响？提高税收使我们的商品更贵以致我们失去全球竞争力吗？老板们通常抱怨说，税费和社会保障缴费使他们的商品和服务没有了竞争力。对受雇者征税可能造成同样的结果，导致雇用成本提高。举一个相当特殊的例子。如果英超联赛的球员坚持要求一定的税后工资，那么提高最高税率就意味着其所在的俱乐部必须提高他们的薪酬，而这很可能又会造成门票涨价和提高转播费，等等。这可能进而导致来英国看球的球迷数量减少，并造成电视观众由收看英超联赛转向收看德甲联赛、西甲联赛或意甲联赛。
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当然，税费不是推动工资成本的唯一因素。我的同事约翰·米尔鲍尔（John Muellbauer）曾强调住房成本的影响。对大额抵押贷款的需要将导致人们对工资有更高的期望。而更高的薪酬对吸引人们来到伦敦、牛津及剑桥之类的城市是必要的。降低房价的行动，包括本书建议的议会税改革，则可以降低工资压力。公共服务的供给也很重要，好的学校和健康医疗服务也可以发挥相同的作用。
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税收增加会导致工资成本提升，这使英国的竞争力降低了吗？我一直困惑于“国家竞争力”这个术语。我能够理解一个公司可能没有竞争力，或者一所大学甚至一整个行业没有竞争力，但是我不理解一个国家没有竞争力的说法。所以，当几年前诺贝尔经济学奖得主、国际贸易学家保罗·克鲁格曼说，“竞争力在应用于国民经济时是一个没有意义的词语”，以及“我书架上所有国际经济学教科书的索引里都没有这个词”的时候，9我释然了。与单个公司不同的是，对一个国家来说，存在一个对外部失衡做出调整的过程。如果出口减少而进口增加，那么就汇率对贸易平衡做出调整而言，汇率会降低，从而使出口商重新能够以与出口市场价格相当的价格销售他们的商品和服务。同时，汇率降低还会造成进口商品价格升高，使它们的价格和国外保持一致。
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