1704627941
不平等，我们能做什么 [:1704626104]
1704627942
福利国家制度的历史
1704627943
1704627944
全球化不是新生事物。维基百科条目提醒我们，“19世纪目睹了接近现代形式的全球化的兴起。工业化使利用规模经济廉价生产家居用品成为可能，同时人口的快速增长创造了对商品的持续需求”。1我想要强调的是，同一时期也见证了一项关键制度的出现——欧洲的福利国家制度，据说它的生存正受到当今全球化的威胁。
1704627945
1704627946
人们之所以创建社会保障制度，正是由于伴随工业革命而来的现代雇佣关系的发展。工业雇佣意味着，大量工人开始面对失业、疾病和退休等完全没有收入的情况。这在19世纪末或者20世纪初推动了失业保险、工伤补助、疾病保险和养老金的建立。这些新方案为参与工业部门的工人承担了风险，因为他们可能突然丧失经济来源，要么是因为个人的厄运，比如受了工伤，要么是因为贸易额的普遍低迷。在一路领先的德国，俾斯麦式社会保险制度的推出是有几个动机的。这其中包括，面对工会组织的崛起和社会主义思潮的蔓延，需要保持政治和社会稳定。但一个重要因素是，在1870—1914年的全球化阶段，欧洲面临更大的竞争，不稳定的就业状况引发对社会保障的需求。
1704627947
1704627948
需要强调的是，现代福利国家制度起源于“一战”前的全球化初期阶段，而不是有人说的起源于两次世界大战之间。固然，美国的养老保险和遗属保险的确始于第32任总统富兰克林·罗斯福当政时的20世纪30年代，而不是第26任总统西奥多·罗斯福当政时期（1901—1909年）。固然，欧洲的各种社会保障方案的支出在两次世界大战之间扩大了，然而许多方案是在1914年前既已确立，见表10.1。2正如一位美国观察人士所描述的那样，“欧洲出现了通过立法快速建立社会保险的情况……从北部冰冻的挪威海岸南至阳光明媚的意大利，从东部最远的地方西至西班牙，整个欧洲，不管是日耳曼人、撒克逊人、拉丁人还是斯拉夫人，都遵循了同样的路径……社会保险运动是我们时代中最重要的世界运动之一。”3这段话写于1913年。
1704627949
1704627950
表10.1 第一次世界大战前的全球化时期的社会保障立法
1704627951
1704627952
1704627953
1704627954
1704627955
资料来源：美国社会保障署网站，社会保险和社会保障的详细年表来自http://www.ssa.gov/history/chrono.html
1704627956
1704627957
我之所以强调发生的时间，是因为应当把欧洲推出福利制度方案视作实现经济目标的补充，而非相互竞争的关系。在欧洲福利制度建立之初，人们认为社会政策和经济政策向同样的方向发展。这个观点持续了几十年。当英国的贝弗里奇在1942年起草战后社会保障计划时，他与凯恩斯合作，以确保宏观经济政策和社会政策协同发挥作用，特别是社会转移支付在提供自动稳定机制方面的作用。在美国，摩西·阿布拉莫维茨（Moses Abramovitz）主张，“最低收入、医疗保健、社会保险和福利国家制度的其他因素是生产力增长过程的一部分”。4
1704627958
1704627959
只是在后来，到了20世纪80年代和90年代，主导观点才发生变化，人们逐渐把社会保障看作对经济表现的一种阻碍而非补充，认为失业救济金造成失业，现收现付制的政府养老金造成储蓄率下降和增长放缓。按照美国诺贝尔经济学奖得主詹姆斯·布坎南（James Buchanan）在1998年的著述，“许多欧洲人认为的比其他地方的有限福利制度更为优越的‘社会模式’，对21世纪来说在经济上是不可行的。”5据时任国际货币基金组织总裁米歇尔·康德苏（Michel Camdessus）说，一些国际组织也表达了这一看法。他说：“我们认为这对欧盟的未来极为重要，即成员国必须足够灵活，它们必须减轻那些不再适应当今世界而且成本高昂的失业救济和社会保障制度对预算的影响。”6
1704627960
1704627961
21世纪的福利国家制度
1704627962
1704627963
是不是在21世纪的全球经济中，我们就负担不起福利国家制度了呢？负担不起福利国家制度这一立场的核心是，全球化降低了福利国家制度增加税收收入的可能性。根据这个观点，可以用来征税的应税国民收入是有限的。这就是由美国经济学家阿瑟·拉弗（Arthur Laffer）普及开来的、在总税收和总体税率之间的关系曲线，这条曲线先上升，在达到一个最大值后开始下降。据说，拉弗是在华盛顿的一家餐馆中利用一张餐巾纸为尼克松总统的阁员迪克·切尼（Dick Cheney）和唐纳德·拉姆斯菲尔德（Donald Rumsfeld）画下的这条曲线。两人后来分别出任副总统和国防部长。正如拉弗自己认识到的，“拉弗曲线”并不是一个新概念，但在当下被广为引用。7关键的一点是，全球化和技术进步共同使这条曲线下移，因此在任何税率水平上，政府的税收都比原先少。曲线的最大值则发生左移，出现这种情况是因为：互联网商务的扩张意味着征收间接税变得更加困难；全球劳动力市场的发展限制了对劳动收入征税；不同国家之间的税收竞争降低了公司税收入和投资所得税收入。如果一些国家之前的税率接近使税收最大化的水平，那它们就不得不降低税率；如果它们之前认为还有扩大税收的空间，那么如今也不存在了。
1704627964
1704627965
所有这一切都听起来令人沮丧。不过，即使我们接受它们赖以为基础的前提，这个分析也会更为复杂，而结论也不会那么明确。首先，这种限制是针对政府的总支出，而我们还要考虑减少不同类别政府支出的优缺点。社会转移支付是一个大项，但其规模较大并不意味着就该进行特殊处理。我们必须对各个政府部门的支出各自削减几十亿的代价和好处进行比较。例如，国防、公共基础设施、研发、农业和教育都要与社会转移支付做比较。不那么明显但依然重要的一点是，我们必须把政府直接支出与那些通过税制、以“税式支出”（参见第7章）形式实现的间接支出加以比较。减少税式支出将使税收收入增加，因此应当同样认真评估这个问题。在一些经合组织成员国，存在大量税式支出：据估计，英国在2004—2007年之间的税式支出大约占GDP的8%，美国和加拿大大约占6%—7%，德国、韩国和荷兰的较低。8
1704627966
1704627967
税式支出在当前的讨论中非常重要，因为我们必须搞清楚：如果缩小或者不扩大福利国家制度，那将出现什么情况？一个回答是，私人供给将增加。如果政府不提供帮助，那么个人就将求助于私人部门。经合组织对社会总支出（把私人和公共支出都加上）的国际比较结果显示，当下就存在这种情况。这里对社会支出（social expenditure）的定义是，在个人或者家庭的福祉遭受负面影响时，公共和私人机构向他们提供的现金或者实物补助，包括社会保障、健康补助、住房补助和积极的劳动力市场计划等。正如图10.1显示的2011年的情况，经合组织的各国公共供给（由空心线条表示）水平相差非常大。在美国，公共社会支出占国民收入的比例低于大多数欧洲国家，不比捷克共和国高多少。可是，美国在加入私人支出后的总支出占比却大大超出很多欧洲国家。法国是唯一超过美国的国家。与丹麦的比较结果具有启发性：与美国相比，丹麦的公共支出高3个百分点，而总支出低3个百分点。这表明，对社会支出的需求会得到市场的满足，如果我们放弃公共支出，私人支出就将取而代之。
1704627968
1704627969
1704627970
1704627971
1704627972
图10.1 2011年经合组织成员国公共和私人社会支出
1704627973
1704627974
这项发现有双重重要性。如果用于满足社会需求的私人支出必须增加以抵消公共支出的减少，那么这个成本要么由雇主承担，要么由家庭承担。当雇主面对更高的成本时，会将降低他们的竞争力，就像他们面临更高税收时一样。他们用于商业健康计划的支出会与雇主税一样，成为影响企业选址决策的因素。如果雇员自己承担成本，就会造成他们的实得工资减少，很可能导致涨工资的要求。所以从国家提供转向私人提供对经济造成的影响，只会来自于用哪个渠道提供更有效率。其次，私人社会支出的增加，比如在养老金和医疗保健上的支出，往往会引起税式支出，从而影响税收方面的账目。从这个角度来看，不可能通过把社会支出由公共部门向私人部门转移来解决各国在全球化世界中的财政问题。
1704627975
1704627976
福利国家制度有全球竞争力吗？
1704627977
1704627978
预算成本会有什么样的影响？提高税收使我们的商品更贵以致我们失去全球竞争力吗？老板们通常抱怨说，税费和社会保障缴费使他们的商品和服务没有了竞争力。对受雇者征税可能造成同样的结果，导致雇用成本提高。举一个相当特殊的例子。如果英超联赛的球员坚持要求一定的税后工资，那么提高最高税率就意味着其所在的俱乐部必须提高他们的薪酬，而这很可能又会造成门票涨价和提高转播费，等等。这可能进而导致来英国看球的球迷数量减少，并造成电视观众由收看英超联赛转向收看德甲联赛、西甲联赛或意甲联赛。
1704627979
1704627980
当然，税费不是推动工资成本的唯一因素。我的同事约翰·米尔鲍尔（John Muellbauer）曾强调住房成本的影响。对大额抵押贷款的需要将导致人们对工资有更高的期望。而更高的薪酬对吸引人们来到伦敦、牛津及剑桥之类的城市是必要的。降低房价的行动，包括本书建议的议会税改革，则可以降低工资压力。公共服务的供给也很重要，好的学校和健康医疗服务也可以发挥相同的作用。
1704627981
1704627982
税收增加会导致工资成本提升，这使英国的竞争力降低了吗？我一直困惑于“国家竞争力”这个术语。我能够理解一个公司可能没有竞争力，或者一所大学甚至一整个行业没有竞争力，但是我不理解一个国家没有竞争力的说法。所以，当几年前诺贝尔经济学奖得主、国际贸易学家保罗·克鲁格曼说，“竞争力在应用于国民经济时是一个没有意义的词语”，以及“我书架上所有国际经济学教科书的索引里都没有这个词”的时候，9我释然了。与单个公司不同的是，对一个国家来说，存在一个对外部失衡做出调整的过程。如果出口减少而进口增加，那么就汇率对贸易平衡做出调整而言，汇率会降低，从而使出口商重新能够以与出口市场价格相当的价格销售他们的商品和服务。同时，汇率降低还会造成进口商品价格升高，使它们的价格和国外保持一致。
1704627983
1704627984
这种调整可能未必有效果，也并非没有成本。调整可能无效，因为汇率还受其他因素的驱动，比如资本流动，不管是短期还是长期；调整无效，还可能因为汇率是固定的，就像在欧元区那样。对于后一种情形来说，某个货币区内的国家可能要面对货币区以外国家不会面对的制约因素。这就是为什么区分这个问题的两种情况很重要。某个欧元区国家受到的约束可能不适用于整个欧元区。但不管在什么层次上，汇率调整是有成本的，因为汇率降低将造成这个国家的生活水平下降。1967年英镑发生贬值，与美元的兑换汇率由1英镑兑2.8美元降至2.4美元，这意味着对于售价100美元的某个美国产品，英国人要支付42英镑，而非36英镑（四舍五入）。时任英国首相哈罗德·威尔逊对国民说，他们口袋里的英镑还值那么多钱，但他实际上用了一句更准确的话为这个说法做了铺垫，即“从现在开始，英镑在海外与其他货币的汇率降低了14%左右”。这才是问题的关键。当人们讨论“有竞争力”时，他们其实是想说，保持自己的国民生活水平。在当前的情形下，这意味着要为福利国家制度和扩大再分配提供一定数量的资金。实施这些建议的成本必须通过降低国民中境况较好的人群的实际收入来获得。从这个意义上说，这个问题和一个总资源给定的国家面临的国内问题是相同的。
1704627985
1704627986
就像我在第9章中所说，有受益者也有受损者，但这不是反对再分配的一个绝对理由。如果政府要认真对待降低不平等的问题，那就必须有取舍。这并不容易。正如托尼在《论平等》一书中所说的，“不平等容易，因为它需要的不过是随波逐流，但平等不容易，因为它需要逆流而行……它是有代价和负担的”。10这种困难有两种形式。在个人层面，这涉及“一些人要做出物质牺牲”，人们不得不接受税收必须提高的现实。在社会层面，这意味着我们必须问一些不容易回答的问题。我们必须研究“公平”分配是什么意思，而不是简单地接受市场过程的结果。
1704627987
1704627988
小结
1704627989
1704627990
我认为，再分配举措的范围，尤其是涉及提高社会支出的举措，不像有些人认为的那样会受到全球竞争的限制。制约因素确实存在，但这些制约因素并不意味着什么都做不了。当我们从总体上考虑预算，把所有类型的支出和社会支出（包括公共和私人支出）都纳入考虑后，上述结论就变得显而易见。我们的确面临财政方面的问题，但这是一个我们有能力解决的问题，不是一个结果完全由外部力量决定的问题。