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新结构经济学：反思经济发展与政策的理论框架 回应 发展思维3.0：未来的路
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第二次世界大战之后，为了帮助发展中国家实现工业化，减少贫困，缩小它们与发达国家的收入差距，发展经济学应运而生。但是，根据它的建议来制定经济政策的发展中国家没能实现预期目标。在发表于最近一期《世界银行研究观察》的一篇题为“新结构经济学：反思发展问题的一个理论框架”的文章中（这篇文章重印在本书的第一章），我综合了半个世纪以来发展经济学提出的各种发展思路，并且对发展经济学的未来做出了展望。在这期刊物上，安妮·克鲁格、丹尼·罗德里克和约瑟夫·斯蒂格利茨也对这篇文章进行了深入的讨论。我对此感到非常荣幸和幸运，因为他们是这个领域最受尊敬的专家和最杰出的思想者，他们中的两位碰巧还是我的前任——世界银行的首席经济学家。
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我的主要观点是，把发展经济学作为现代经济学的子学科而发起的早期研究者们主要关注的是市场失灵，倡导旧结构主义的、国家主导的发展政策。这些政策未能合理地考虑比较优势，也没能创造有竞争力的产业。而受到新自由主义思想启发的第二波发展思潮，关注的是政府失灵，提出了华盛顿共识型的政策，然而这种政策也失败了，未能在发展中国家实现可持续的、包容性的增长，也没有能够实现减贫。
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回顾工业革命以来所有成功经济体的发展史，我提出了一个一般的分析框架，作为第三波发展思潮的一部分。这个分析框架着重考虑由禀赋结构和比较优势的改变驱动的结构变化。这套框架作为新结构经济学的一部分，将有助于国家在结构转型中起到积极作用。它也要求政策制定者在围绕市场功能设计和发展战略实施的方面更加专业一些。
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不出所料，安妮·克鲁格、约瑟夫·斯蒂格利茨、丹尼·罗德里克和我都认可重新掀起发展战略讨论的重要性和必要性，尤其是在目前全球金融和经济危机的情况下。但同时我们在经济史和经济理论带来的经验和教训上也有着微妙却又重要的分歧。
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我与安妮·克鲁格最大的分歧在于对如下问题的回答：根本性的技术变迁和产业升级（我认为这二者是增长机理的核心，对于增长机理至关重要）是否必须在经济发展的早期进行？她认为，“只有到了经济发展过程的后期，在农村劳动力被大量吸收之后，产业升级才成为工业增长的主要内容。这种升级的大部分发生在现有企业，是这些企业对真实工资上升、资本成本下降的反应，也是它们在国际市场上学习的结果”。我对经济发展的看法有些许不同：非熟练的农业劳动力向非熟练劳动密集型产业转移就是结构变迁的一种形式，而这种结构变迁是不会自发进行的。我认为政策制定者应该采取积极行动以管理劳动力需求：政府确实需要促进现有的和新兴的非熟练劳动密集型产业沿着新结构经济学所指出的路线增长。没有这样的行动，许多农村外出移民将会失业，就像非洲、拉美和许多其他发展中国家的情形一样。在劳动力市场的供给方，政府也需要提供基本的教育和培训，以促使农村外出移民适应新的工作环境，满足工业部门的要求。另外，那些成功赶超的国家可以在它们的农业剩余劳动力枯竭之前很久就开始进行产业升级。中国就是这样的一个例子。2009年，中国有39.1%的劳动力在农业部门工作，这一问题在当时的学术界引发了激烈的讨论。一些经济学家怀疑中国是否已经达到了所谓的刘易斯拐点，即用尽了它的剩余劳动力。但是，中国产业迅速和持续的升级仍在继续，典型表现是向美国出口的高质量、多品种的产品。类似的情况发生在1980年的韩国，当时韩国有34%的劳动力处于农业部门。但是，韩国当时不仅已经进入了消费电子产业，还进入了造船业、汽车制造业、存储芯片等行业。
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我完全同意安妮关于提高农业生产率和工业化进程必须同时进行的观点。但是，要提高农业生产率，增加农民收入，政府就必须积极地引入农业新科技，提供扩展服务，提高灌溉水平，扩大市场渠道。政府还需要创造条件促进农业多样化，以生产出更多具有高附加值的经济作物。
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安妮同意“应该由市场来决定比较优势，而且政府有责任保证一个合理的激励体系，并且提供相应的基础设施（包括硬件和软件基础设施）”。但是她明确反对以促进特定产业的发展为目标的政府干预，并且问道：“为什么在分配稀缺资本时，使得一些活动具有很好的基础设施而其他的却基础设施不足？”
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事实上，对发展中国家制定成功的发展战略来说，甄别新产业和优先利用政府资源来发展这些产业都是至关重要的。为什么呢？因为基础设施的改善往往是产业专用的。看看非洲国家最近一些成功的案例，你就知道甄别产业的必要性：毛里求斯的纺织业，莱索托的服装业，布基纳法索的棉花产业，埃塞俄比亚的鲜切花业，马里的芒果产业和卢旺达的猩猩旅游业。它们都需要政府提供不同类型的基础设施。把埃塞俄比亚的鲜切花运往欧洲拍卖地点需要在机场和正常航班上有冷藏设备，而毛里求斯的纺织品出口需要港口设施的改善，二者需要的基础设施显然不同。类似地，莱索托服装产业所需的基础设施，与马里的芒果生产和出口，或者卢旺达用以吸引猩猩观光者所需的基础设施是完全不同的。因为财政资源和实施能力的限制，每一个国家的政府必须设立优先级，以决定哪些基础设施应予优先改善，以及公共设施的最优位置应设在哪里，这样才能取得成功。邓小平在中国向市场经济转型初期就解释了这种实用智慧，他同意允许一些地区和人们先富起来，最终使所有中国人能实现共同富裕。这些地区和产业的增长能够提高财政收入，从而使得政府以后有更多的资源来为国内的其他地区改善基础设施。
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还有别的原因使得有必要甄别新的部门或商业链并为基础设施投资设立优先级。要在全球化的世界市场中具有竞争力，一个新的产业不仅需要符合国家的比较优势以尽可能地降低生产要素成本，还需要尽可能降低与交易相关的成本。为什么呢？假设一个国家的基础设施和商业环境很好，产业升级和多样化自发地发生，如果没有政府协调，企业可能会进入很多与国家比较优势一致的产业。这样做的结果是，大多数产业不能形成足够大的产业集群，因此不能在国内和国际市场上具有竞争力。在许多产业失败之后，可能会最终出现少数产业集群。但这样的试错过程会非常漫长和昂贵。它减少了单个企业的预期回报，也削弱了产业升级和多样化的激励，减缓了国家的经济发展速度。因此发展中国家的政府必须甄别和选择那些与国家比较优势一致的新产业，使用政府的有限资源为精心选定的少数产业改善基础设施，为先驱产业提供合适的激励，并且协调这些产业中各个私营企业的相关投资行为，以便快速地建立产业集群。政府是否这样做可以解释为什么一些发展中国家能够几十年保持8%甚至更高的增长，而其他大多数国家则不能。
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我同意安妮的观点，即成本—收益分析是一个很好的工具，它应该被用来评估每一个基础设施项目的潜在价值。这样的分析为评估其他竞争方案的有效性提供了依据，并且有助于做出更好的公共投资决策。它迫使政策制定者提供定量的数据来支持定性的观点，因此对于提高社会福利来说是一种非常宝贵的技术。但是它本质上是微观的。如果没有甄别那些有潜力的产业、这些产业的所在地和所需的基础设施，政策制定者就会面临过多可行的项目，它们都需要严谨的成本—收益分析。而且，对于每一个公共投资项目，会有很多无形的成本和收益，其价值很难评估。众所周知，这种分析的结果对贴现率非常敏感，用于决定未来收益和成本的信息也受限于当前的知识。
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在她关于幼稚产业的讨论中，安妮发现那些生产和出口非熟练劳动密集型产品的企业通常能够从国际市场波动所提供的机会中学到经验。她说道：“这种学习过程对韩国、中国台湾和其他地区的企业来说似乎不是一个大问题。”如果学习是企业商业活动的副产品，它自然不是一个问题；但如果它不是随着商业活动自发产生的过程，企业可能就不会有投资于学习的激励。一个低收入的国家应该在许多非熟练劳动密集型的制造业产品上具有比较优势，而这些国家可能还在进口此类商品。国内的每一个企业家都应该能获得这样的产品信息。但是，在哪里购买制造这些产品的设备和中间投入品，如何经营生产这些产品的企业，对于低收入国家的大多数企业家来说，与这些问题相关的信息和知识的获取成本就相对较高了。此外，即使获取这些信息和知识不成问题，相关基础设施投资的协调、为投资和运营进行融资、进口发展新产业的设备所需的外汇，对于私营企业来说可能依然是大问题。
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安妮对所有产业专用型政府干预的怀疑，源于过去政府在选择优势产业方面的普遍失败。这种怀疑在主流经济学界和华盛顿的发展研究机构中广泛存在。那些失败主要源于许多政府错误地尝试发展背离国家比较优势的产业。那些产业中的企业在开放的竞争性市场中是没有自生能力的，它们的投资和生存取决于政府的保护、大量的补贴和政府通过垄断租金、高关税、定额限制和信用补贴等方式进行的直接的资源配置。这些措施导致的巨额租金造成了许多扭曲，很容易成为政治活动的猎物。所有这些都会造成治理问题。新结构经济学认为，随着一个国家禀赋结构的改变，其比较优势也是改变的，就会出现符合变化了的比较优势的新产业。当政府促进这些新产业的发展时，上述问题产生的可能性就会大大降低。
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安妮也担心，甄别这样的新产业“将不可避免地偏爱大型名企，因此将遇到以前进口替代战略同样遇到的问题”。她的担心对于旧结构主义的进口替代战略是对的，因为那些受到优待的产业背离了所在国家的比较优势。这样的产业过于资本密集，只有一部分富裕的、政治关系好的企业才能进入这些产业。然而，如果这些被甄别的新产业与国家的比较优势一致，无论它们是否是资本密集型的，都会有许多新企业有能力进入并且同大企业进行竞争。20世纪60年代的日本汽车产业，70年代毛里求斯的纺织产业和中国台湾的电子产业，80年代孟加拉国的服装产业和智利的三文鱼养殖业都是典型的例子。
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新结构经济学建议的政府为先驱企业提供的激励仅限于补偿这些企业产生的外部性，而非像旧结构主义的进口替代战略那样去支持那些没有自生能力的企业。因此，对先驱产业几年内免税，以及给它们优先获得外汇（如果外汇对相关国家的企业是紧约束的话）和信贷的机会就足够了。
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最后，安妮对政府保护的范围、深度、期限的不确定性提出了质疑，并且指出在从严重扭曲的经济向良好运行的市场经济转型时，政府若采用双轨方式，会存在政治掠夺和寻租的风险。她认为，“对自由化改革的主要挑战之一是使人们相信这些政策的改变都是不可逆的。林毅夫的解决方法将使创造可信度的难度加大。而更缓慢的转型意味着时间更长，而在这段时间内增长是缓慢的，反对自由化的政治压力也将逐步积聚”。可信度的观点被用来支持东欧和苏联在20世纪90年代早期在转型中实行的休克疗法。但是，即使那些企业被私有化了，转型经济的政府常常被迫以其他变相的、不那么有效的形式提供保护和补贴，以阻止大量的失业以及随之而来的社会和政治不稳定。这样一来，很多转型经济体都落入了“有休克无疗效”的尴尬境地。他们的发展沿着一个“L形”的增长路径（GDP急剧下跌后长期缓慢增长），而不是休克疗法的倡导者所预期的“J形”复苏路径。相比之下，中国、越南、老挝、斯洛文尼亚、乌兹别克斯坦等成就斐然的国家通过采用一种更实际的双轨制方法转变了它们原本扭曲的经济结构。它们逐渐降低了政府对优先产业中“缺乏自生能力”的企业的补贴，同时允许原先受到抑制的私营企业、合资企业和外资企业自由进入与国家比较优势一致的部门。结论是显而易见的：对于任何已经存在严重扭曲和经济增长表现不佳的发展中国家，自由化改革过程中重获信心和信任的最好方法就是在转型过程中实现稳定和动态高速增长。
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约瑟夫·斯蒂格利茨和丹尼·罗德里克对我文章的评论表明，他们与我的分歧主要是侧重点和风格的不同，而非本质上的差别。我同意丹尼的观点，我们的分歧“主要是在方法论上——甚至可能只是用语上，也许实际上并不重要”。然而，有一些分歧还是值得着重说明的。
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除了提供管制的传统理由之外，约瑟夫还认为，政府在“鼓励企业家精神，提供物质和社会基础设施，保证教育机会和金融渠道，支持技术和创新”方面具有催化作用。他强烈挑战了人们对无约束市场的效率和稳定性的信念，并强调技术进步才是人均收入提高的关键条件。所以，他支持创建“学习型社会”的公共行动。
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在学习的重要性上我同意约瑟夫的观点。但是，学习的机制和内容可能对不同发展水平的各国来说是不同的。仍处于发展早期的发展中国家普遍缺乏必要的物质和人力资本，因而不能直接跨入资本密集型的高科技产业。对它们来说，更有效的学习和发展道路是利用后发优势，根据随禀赋结构变化的比较优势，朝着新产业进行升级和多样化。随之而来的经济增长、物质和人力资本积累、产业和技术升级最终将为这些国家提供机会，使它们进入和掌握处于全球前沿上的资本密集型产业和知识密集型产业。通过内部创新产生新知识的需求会随着经济的发展和知识差距（距离全球科技/工业前沿的距离）的缩小而增加。因此，学习和对人力资本的提升需要同经济发展的水平相适应。否则，单单通过提高教育水平来创建学习型社会，可能不符合新的、有活力的部门（这些部门与反映禀赋结构的比较优势一致）的需要。这时，受教育的青年人将找不到合适的就业机会，导致稀缺人力资本和教育资源的浪费，还很可能会像北非和许多其他发展中国家那样造成社会形势的紧张。
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约瑟夫指出“比较优势的某些最重要的元素是内生的”，并且说“瑞士制表业的比较优势与它的地理位置就没有关系”。事实上制表业在16世纪时还是一个新兴产业。瑞士的金匠们在1541年开始制造手表并且在1601年形成了第一个制表业协会。[29]根据Maddison（2010）的估计，瑞士1600年的人均年收入是750国际元（以1990年为基年），是同年英国人均年收入的77%。因此，瑞士是当时世界上的“高收入”国家之一。为了获得持续的收入增长，它必须进行产业升级，以发展一些高附加值的新产业。
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虽然如约瑟夫所说瑞士制表业的比较优势与它的地理位置没有什么关系，但是地理因素可能是使瑞士成为16世纪以来制表业领头羊的重要原因。手表通常很小、轻便、附加值高，而且具有持续技术进步的潜力。这样一个产业对于瑞士这样的内陆国家来说非常合适。这也许解释了如下事实：自16世纪以来，瑞士通过持续创新维持了技术领先地位，保住了制表业，而放弃了服装、纺织、制鞋等早期兴盛的产业。
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约瑟夫认为，全球化背景下完全的资本流动将使得各国摆脱资源禀赋决定的发展模式。我认为他可能有一点过于乐观了。根据他的推断，“在资本充分流动的情况下，对于除农业之外的产业，就不再需要用自然资源禀赋来解释生产和专业化的模式了”。但是，短期的资本流动太不确定了，这样的资本不能成为发展中国家长期生产性投资的可靠来源。20世纪90年代东亚金融危机的时候我们就观察到了这一点。相比之下，外商直接投资就显得更为可靠，这是因为它们是由逐利的动机驱动的。这些资本大多都流向与接受国比较优势一致的贸易品部门或者生产活动，将其作为出口基地，或者进入该国的国内市场——除了它们偶尔会被诸如公用设施或电信之类大型非贸易部门的私有化情形所驱动。出于他对资本流动性的乐观态度，约瑟夫强调了知识禀赋和企业家精神的重要性。知识禀赋和企业家精神的重要性怎么强调都不过分。它们的确是一个高速增长的经济体进行产业升级和多样化的驱动力。然而，正如上文所讨论的，对国家发展有用的新知识取决于与国家比较优势一致的新产业的知识需求。在开放的竞争性市场中，一个企业家如果投资于背离国家比较优势的产业，他就不会取得成功。
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约瑟夫认为，在鼓励贸易品产业进行升级方面，低估汇率是一种具有普遍效力的政策。这个问题有一点微妙：它可以帮助出口，也会使得设备的进口更加昂贵，这恰恰是产业升级和多样化的一个障碍（因为企业需要外国的新资本设备来升级或者多样化以进入新产业）。因此这样的政策可能会帮助已有产业的出口，但是无助于长期增长。如果以巴拉萨萨缪尔森定理作为参照的话，成功的发展中国家似乎的确采用了真实汇率贬值的政策。但是，真正的原因可能是这样的：这些国家一般是在从具有大量剩余劳动力的二元经济向一个具有统一的全国性劳动力市场的现代经济趋近。在某些阶段这个定理不适用：在剩余劳动力被用光之前，贸易品部门和非贸易品部门的工资率不会增长，而工资的这种变动是该定理中真实汇率升值的必要条件。那么此时看上去像是低估了的汇率事实上可能正是均衡汇率。
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丹尼与我的分歧似乎与他提出的假设相关。他的假设是：协调和外部性问题只在市场给企业家发送了错误信号的情况下才会存在。他因此认为我可能“同时支持和反对比较优势”。这一点需要澄清一下：比较优势是由要素禀赋决定的。如果一个产业和国家的比较优势一致的话，生产的要素成本会比不一致时要低。但是为使该产业在国内外市场上具有竞争力，与交易相关的成本也需要尽可能地降到最低。然而，单个企业无法内部化交易相关成本的减少，这样的减少来自基础设施、物流、融资、劳动力的教育等。如果政府不去协调和扶持以降低这些成本，并为先驱产业产生的外部性提供补偿，这些产业将只会一直是国家的“潜在”比较优势。许多低收入国家在多数非熟练劳动密集型产业上一般都具有比较优势，但几乎没有哪个国家在这些产业中有竞争力，这正是因为政府没能有效地发挥作用。因此，对于丹尼的反对应该这样解释：一个国家的“潜在”比较优势与“实际”比较优势（或者，用迈克尔·波特的说法，竞争优势）是不一样的，前者决定生产的要素成本，而后者还要求降低与交易有关的成本。因此，我虽然建议政府应该介入经济过程并解决市场失灵问题，但这一建议不应被误解为抵制一个经济体中的市场价格所表明的“自然的”或“不可去除”的比较优势，而应被看做是一种打开商业竞争力的黑匣子的方式，这种方式将一个经济的潜力转化为现实，为国内企业走向市场成功创造条件。
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丹尼和我之所以就政府作用的理解产生分歧，很大程度上是因为我们对日本、韩国和中国等成功国家的经验有不同的理解。他将日本和韩国的成功赶超看做是背离国家的比较优势的证据。当日本在明治时代（1868—1912）早期开始走上工业化的道路时，它还是一个农业社会，农、林、渔业的劳动人口占总劳动人口的70%以上，对国家产出的贡献在60%以上。从明治年间、大正年间（1912—1926）到战前的昭和年间（1926—1936），日本出口最多的是生丝、茶叶和海产品。这些商品的主要出口地是美国。历史学家告诉我们，随着日本港口的开放，对这些初级商品的需求迅速增长，国内的生产者从中获利不菲。尤其是蚕丝，给农村地区带来了财富，还带来了日本急需的外汇。而从江户时期就已开始的采矿业，先是被政府征用，后来出售给了私人部门，成为日本的主要产业之一。这些产业的成功使得日本的人均收入从1870年的737美元增至1890年的1012美元，涨幅达到40%，并在1929年大萧条开始之前达到了2026美元（Maddison，2010）。[30]从新结构经济学的观点来看，这样的成功促进了日本的资本积累，并改变了日本的禀赋结构和比较优势。日本历史学家大野健一说道：“明治时期的工业化是一次‘轻’工业革命，它使得日本从进口转向国内生产再进而转向出口。在这次转型过程中，棉花生产起到了关键作用。而钢铁、造船、化学工业，以及电器制造等产业都还在婴儿期，日本全国依旧处于模仿西方的学习过程中……到明治晚期，私人部门的造船、铁路车辆和机器制造业已经开始缓慢出现。”[31]日本的工业化走的是一条雁阵形道路，循序渐进地从简单的、劳动密集型的生产转向更加资本和技术密集型的生产（Akamatsu，1962）。
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