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统治与教育：从国民到公民 前言 公民教育和民主政治
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公民教育的核心概念是“公民”，但“公民”这个词究竟指什么，大家却并不总是很清楚，甚至常常相当模糊。《中华人民共和国宪法》第33条规定，“凡是具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民”。这是一种对公民的法律定义，它涉及一个人成为中国公民的法定要求或程序，例如任何一个降生在中国境内的孩子都是中国公民。由于这个孩子可以报上中国的“户口”，他当然也就具有中国国籍。又如，一个外国人申请加入中国国籍，又获得“有关机构”的“批准”，他也能因此变成中国公民。
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在法定意义的公民之外，还有另外一种社会政治意义上的“公民”，对于要把“国民”培养成为“公民”的教育，也就是“公民教育”来说，后面这种公民要重要得多。在法定意义上，不管一个人受没受过公民教育，只要他有中国“户口”，他就是中国公民。但是，在社会政治意义上，只有当一个人拥有公民的权利、尽到公民的责任，他才能称得上是真正的公民。人不是天生就知道什么是公民权利和责任的，这必须通过学习和教育。而且，只有接受了好的公民教育，公民才能成为“好公民”。这些是需要进行公民教育的根本理由。
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法定意义上的公民也可以称为“国民”或“臣民”，这是一种自然身份。但是，社会政治意义上的公民是一种由价值追求建构的身份，不只是自然的结果。这种价值建构使得“公民”有别于“臣民”和单纯的“国民”。公民身份是一种与民主政体同在、与民主政治密不可分的个人与国家的关系。在这个意义上的“公民”，指的不只是具有法定身份的个人，而且还指一些与民主政体相符合的公民素质、禀性、责任、义务和权利，也就是一种综合的、普遍的、集体的“公民性”。在这个意义上的公民，他们的公民身份（citizen）与他们的公民素质（citizenship）才是一致的。
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一、从臣民到公民
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民主政体和民主政治意义上的“公民”是与人的自由意志、政治自由联系在一起的。它指的是个人对国家的忠诚，但这是一种以特定制度和价值为基础的忠诚。民主“公民”是一种从历史上的“臣民”变化而来的、并与“臣民”有根本不同的现代政治身份。对于世界上绝大多数人来说，这种转化是民主意识和民主变革带来的。然而，在有些国家里，从臣民向公民转化的象征意义大于实质意义，那里的人民虽然不再生活在国王或皇帝的统治之下，但却生活在某种现代专制之下，并没有成为社会政治意义上的民主公民。
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亚里士多德可以说是最早试图确定公民的社会政治意义的哲学家，他说：“公民是持久地参与正义治理和公职责任的人。”1这个“公民”定义的关键词是“持久地”（permanently）。只有民主制度中的公民才能在社会生活中持久地拥有两种可能：治理和被治理。谁永远只被别人治理（或统治），而无参加治理的机会，谁就是被剥夺了当公民的权利而成为臣民。谁永远治理（或统治）别人而不受别人治理，谁就成了专制者而不再是公民。公民因为持久地同时拥有治理和被治理的机会而成为一种有别于专制政体中君主和臣民的社会平等身份。能够保证公民享有这种机会的便是民主政体。
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在民主政体中，公民持久地享有参与治理的机会，最低限度的条件便是公民投票。公民的参与治理当然不仅仅在于投票。说投票是公民参与治理的最低限度行为，那是因为持续的、有效的公民投票对当公民和民主政治有重要作用。但是，当公民和实行民主政治却不仅仅表现为投票。公民投票是民主社会维持公正的政治代表机制的关键。但是，单单靠公民投票却不总能保证选举出最优秀的治理人才。公民们越优秀，才越有可能有效地参与民主政治，也才越有可能选举出优秀的治理人才，这是普遍公民教育的意义所在。
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公民教育的基本目标是培养与民主政体相一致的公民意识，其中包括两个部分：公民权利和公民责任。公民权利指的是：政治制度的集体行为使每个集体中人都能享受法律、政治、社会、经济特权。称这些权利为“特权”，是因为只有这个政治制度范围内的成员才享有这些权利，而非公民（如“外国人”）是不能享有这些权利的。民主政治社会中的公民可以投票选举自己的政治代表、监督行使权力的官员、在需要时领取社会救济等，这些是他们的权利，而非公民则不享有这些权利。
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公民责任指的是：为了确保民主政治制度能够运行，每个个人必须承担义务和作出牺牲。这些义务和牺牲不是额外的承担，而是维护共同体和防止专制或独裁必不可少的条件。政治学家马歇尔（T. H. Marshall）在讨论两种公民基本权利（政治权利和社会权利）时，引举了一系列公民义务，如纳税、教育自己的子女、服兵役、帮助提升社会福利。他指出，公民性需要“凝聚力”（bond），而凝聚力的基础则是“直接的群体成员感，它来自于对共同拥有的文明的忠诚”。2与民主群体密切相连的公民性不是个人主义的，“公民性是一种属于群体充分成员的身份。一切拥有公民身份者就权利和责任来说都是平等的，拥有公民身份就必须有权利和责任”。3公民身份的平等限制了每个公民的极端个人主义和绝对自由。
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公民平等身份既是对个人绝对自由的限制，也是民主治理原则。民主治理是“基于同意的统治”（rule by consent），统治者和被统治者的地位是可以互换的，因为他们在公民身份上是平等的。与此相反，专制统治是建立在等级差别上的统治，某些人因为比其他人“优秀”（门第、血统、优越的阶级，或者特别先进的意识形态等等），所以理应成为其他人的统治者或领导。
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基于公民平等的民主公共政治不接受这种等级有别的专制统治理论，而是坚持一种自愿契约的治理模式。自愿契约并不是对社会关系的实际描述，而是一种喻说，关键在于“自愿”和排除强制。自愿模式不仅适用于政权对公民的“基于同意的统治”，也适用于持续有效地产生公民在政治上符合程序公正的共同认识和观点。公民在政治上的共同认识和观点是一种国家凝聚力，也是政权合法性的唯一来源。
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由于民主政治的自愿性质，理性的公民主体意识和自觉的道德行为便成为民主政治能否优秀的关键。人不会天生就具有这种主体意识和自觉行为。人必须通过多重教育才能学习到这种主体意识和自觉行为，包括家庭、宗教、社会、学校、公共事件、政治生活等。民主是一种生活方式，而民主教育则是在民主政体的公共生活秩序中完成的，“除了人性之外，没有什么比政体更能影响人们‘生活方式’的形成了”。4对于儿童和青少年来说，很大一部分教育是在学校里进行的，他们虽然还不到“当公民”（投票）的年龄，但却处于主体意识和自觉行为的形成期。对于这些未来的或者刚刚才是公民的青少年，公民教育更为重要。
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二、“国民爱国”和“公民爱国”
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公民教育有两种：狭义的和广义的公民教育。狭义的公民教育旨在让学生了解他们与政府主要体制部分的关系。它向学生传授关于政府体制、制度运作和公民角色的知识。这一教育主要是在课堂里进行。它的方便之处在于其可操作性，可以为此设立课程教育，提出考核的内容范围和统一标准。不同程度学校的“公民课”或“政治课”都是这样设立的，如果将它规定为升入高一级学校的“必考科目”，则更显出它的“正规”和“重要”。
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广义的公民教育视野要更宽广、深入。它不局限在有关政府制度、公民义务和权利的知识，而是深入到人与人、人与社会、人与政治体制等关系的价值层面中去，如民主的基本价值（自由、平等、尊严、人权）。广义的公民教育要让学生了解到民主是一种在运作中才能显示力量和合理性的政治文明。这种政治文明是否存在，是否优秀，全在于它是否以及如何运行。因此，仅仅在课堂上或学校里是不可能充分了解当民主公民的内涵的。学校在进行狭义公民教育的同时，还应该鼓励学生参与学校自治、接触社会、关心和参与社会事务等等。当然，教师自身的公民行为和参与更是对学生有言传身教的作用。
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狭义的和广义的公民教育对两个基本问题的界定和认识有所区别。一个问题是：“什么是与‘当公民’有关的知识（范围、性质）？”另一个问题是：“如何获得这种知识？”从广义公民教育的角度来看，局限于课堂和课程的公民教育其实是一种“灌输”，并不是真正的教育。在非民主国家中的“公民教育”尤其如此，它成为一种专制权力意识形态的教义灌输。学生死记硬背，不容提问，更不容质疑，与培养公民主体意识、自愿选择和独立判断的教育目标根本背道而驰。它往往从某个利益集团或党派的权力需要出发，把公民教育变成禁锢而非启发思想的臣民教育。这种所谓的“思想教育”其实是由长不大的孩子（教师）在专制权力的驱使下不让孩子（学生）长大的愚民训练。
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国民教育和公民教育的不同在于，国民教育是国家建构的一部分，任何政体的国家中都会有国民教育，但只有民主国家中才会有公民教育，尤其是民主的公民教育。非民主国家中的国民教育是自上而下的，它的第一要义往往是坚持某某主义、服从某某领导、遵奉某某路线，成为一种实质的臣民教育。民主国家中的国民教育以普遍的民主价值（自由、平等、尊严、人权）代替了一党一派的教义。民主国家不承认任何自称理应替人民做主、理应成为人民之主、理应教育人民的“在上者”（个人或者政党）。所以民主国家的公民教育一定是公民社会内的学校教育和公民的自我教育。学校的课程设置可以帮助这样的公民教育，但只是帮助而已。公民教育说到底主要还是在社会的民主生活和民主政治运作中不断进行的自我培养。
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国民并不能够单单靠教育就自动成为公民。国民成为公民需要有公民社会和民主政治制度的条件。只有当“公民”被赋予民主意义时，公民教育才能与民主有关，并成为民主政治的一部分。公民教育不会要求教育对象去热爱或忠诚于某政党及坚持那个党的什么主义、路线、原则，但却仍然会把“忠诚”当作一项公民美德。公民有忠诚于公民国家和公民社会的责任，这种忠诚被称作“公民爱国主义”，有时也被称作“宪法爱国主义”。公民所忠诚的那种国家保护公民拥有不可让渡的权利，如选举权以及言论、新闻、集会、结社的权利。“不可让渡”是说，即使公民自己同意放弃这些权利，国家权力剥夺公民的权利也是非正义的。公民权利是在集体性的制度和群体中维持和起作用的。
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在非民主制度的国家里，宪法可以规定人民拥有某些公民权利，但实际的权力制度却并不允许他们运用这些权利。由于制度的失衡和权力的专制，公民事实上并不拥有那些纸上允诺的权利。在这种情况下，人民仍然会被要求“爱国”，而且也确实会感觉到自己是在“爱国”。这可以称作“国民爱国”。
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“国民爱国”和“公民爱国”是有区别的。对于“国民爱国”来说，“国家”是一个由疆域、民族、历史、文化、语言、传统等原初因素形成的单一总体。这样的国家连同它的政府成为国民爱国的“自然”对象。这里的“自然”可以是不假思索的感情自然流露，也可以是由于没有其他可选择对象而不得不然的那种自然而然。这是你的祖国，它的一切，包括可能是很糟糕的政治制度和政府，构成一个与你自然有联系、你不能不接受的认同对象。当你的被动“接受”被转化为更有主体意识的“爱”时，你认同对象中原本不能接受的部分，也变得能够接受了。
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公民爱国与国民爱国不同。对公民爱国来说，单单“国家”不足以提供“爱”的对象意义和内容。“国家”和“政府”则更是必须清楚区分开来的两个不同对象。在公民爱国的情感中有理性判断的因素，“爱”不是盲目被动的，爱需要理由。爱是一种积极主动的认同，一个国家之所以值得认同，乃是因为它维护公民社会所共同认可的基本价值（自由、平等），使他们的集体存在有尊严（人权）、有道德目的（正义），并符合他们认可的公正程序（法治、公正的政治代表机制）。因此，公民的爱国并不表现在一味地顺从国家权力，而在于要求和督促国家权力不要破坏公民群体所共同珍惜的东西，尤其是人的尊严生活所必需的那些民主价值。在特殊情况下，公民爱国甚至可以通过公民不服从来表达。这是公民爱国和国民爱国的一个根本区别所在。对于公民爱国来说，爱国主义教育不只是在课堂或学校里传授某种知识或灌输某种感情，而是引导一种有价值意义和目的内容的国家认同，并通过公民参与的行为体现这种认同，实现这些价值。
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三、公民教育与社会制度的“再生”和“重建”
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爱国主义和公民对国家群体的责任和义务是公民教育的核心内容。在民主和非民主国家里，人们对这个核心内容的具体含义有不同的理解。在民主国家里，公民的责任被理解为民众与政治领袖相互之间、民众相互之间和政治人物相互之间的对等义务，也就是一种以自愿为基础的契约关系。在非民主国家里，国民责任是单向自下而上的，个人必须无条件地对向他索取忠诚的国家、党、政府奉献他的服从。非民主国家对国民绝对服从的要求体现在它所谓的公民教育之中，那是一种与非民主体制相一致的国民教育。
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公民教育与国民教育有相互重叠的部分，也有相互区分的部分。国民教育和公民教育对于所有国家及社会来说，都有维护和复制现有秩序、支持政府权威和引导民众遵守法纪的“再生”作用。但是民主国家里，在现有秩序“再生”作用之外，公民教育还能起到国民教育难以起到的“重建”作用。重建既是更新，也是再造。它依靠公民社会的创制力，而不是自上而下的指令，有效地在社会中产生先前缺乏的积极价值因素和新的公民社会共识。20世纪60年代以马丁·路德·金为代表的美国民权运动就是一个例子。种族平等和反对任何性质的种族歧视已经成为今天美国社会中公民的普遍共识，这个反歧视的原则也已经扩大到其他存在着人群差别的范围之中，如性别、宗教、性倾向等。相对于60年代之前的美国社会而言，在今天的美国社会已经看到了明显的公民教育的自我构建成果。
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