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大众传播与媒介批评（首届两岸三地媒介批评学术研讨会论文集） [
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News Ombudsman：西方新闻监察与投诉专员述评
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刘学义[13]
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摘要 本文对西方国家Ombudsman概念与News ombudsman的起源、历史，美、加等国的新闻监察与投诉专员机制，新闻监察与投诉专员的职责、素养、工作方式、地位与权限，以及西方新闻界对新闻监察与投诉专员机制的评价，进行了较为详细的梳理和评论。
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新闻监察与投诉专员，英文中指news ombudsman、public editor、reader representatives or advocate、reader editor等，西方新闻界一般从其多数泛称为ombudsman或news ombudsman。对ombudsman等词的中文译名，国内有新闻公评人、公共编辑、读者代表、读者编辑等。本文一般译为“新闻监察与投诉专员”，但根据不同媒体的特殊称谓有所区别，比如《华盛顿邮报》等称为新闻监察与投诉专员，《纽约时报》等称为公共编辑，《洛杉矶时报》称为读者代表，《今日美国报》、英国《卫报》等称为读者编辑，澳大利亚广播公司称为投诉事务主管等。
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一、监察与投诉专员概念的萌芽以及新闻监察与投诉专员的出现
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1.Ombudsman与News Ombudsman
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Ombudsman在英语国家中指称专门调查官员舞弊情况的政府官员，或者社会组织内负责听取批评、投诉以及搜集意见的人。现在这个术语的使用范围比以前更广，还包括在商务或新闻界负有此项职能的人。英语中ombudsman一词起源于古斯堪的纳维亚语。
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新闻机构的ombudsman一般称为新闻监察与投诉专员，专门负责接受和调查公众关于新闻报道准确、公正、平衡以及品位方面的投诉，并向有关部门或人员提供改进建议。其角色定位相当于受众在媒体中的代表，是欧美国家新闻机构自我检视的常见做法，属于新闻自律机制的一种，很多媒体希望借由自我监督，加强与受众的联系，增进他们的信任，减少政府干预的可能性。
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2.Ombudsman制度的起源与普及
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北欧国家最早设立监察与投诉专员，瑞典是这一概念的创始国，自1809即已设立。主要职责是监督政府机构，处理公民对政府的投诉。在瑞典监察与投诉专员之前，西方历史中即有所谓“倾听者”传统，比如古罗马时期设有“平民论坛”，倾听公民投诉。在巴西等美洲殖民地，主教承担“王权倾听者”的角色。
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瑞典的经验后来从北欧各国逐渐普及到世界其他地方。如：芬兰（1919）、丹麦（1955）、德国（1956）、新西兰（1962）、挪威（1962）、新西兰（1962）、英国（1967）、牙买加（1978）等国，美国有数州（夏威夷1969年最早采用）及加拿大数省都先后效仿，任命监察与投诉专员。到目前为止，全球已有100多个国家设有国家级行政监察官署，有些国家并同时设有国家级和次级行政监察官署、处。可见各国对于监察与投诉专员制度的认可。
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行政监察与投诉专员制度在世界范围内的传播，大致分为三个阶段，第一阶段为1960年代之前,该制度在斯堪的那维亚地区逐步推广；第二阶段为六七十年代，该制度在英语国家和西欧其他国家中渐渐流行；第三阶段为近十几年来,该制度在广大发展中国家和各行业中被普遍采用。
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3.新闻监察与投诉专员的出现
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部分学者认为，日本最早出现新闻监察与投诉专员的尝试。[14]1922年，东京《朝日新闻》任命一个委员会，接受和调查读者对于报纸错误的投诉。另一日本报纸《读卖新闻》于1938年设立了一个职员委员会，监控报纸质量。至1951年，该委员会演变为一个监察与投诉专员委员会，目前该委员会还在继续接听读者投诉。
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1967年，美国出现首位报纸监察与投诉专员。1969年，为回应公众对新闻界无德行为，尤其是对媒体热衷于犯罪新闻的不满，同时也惧怕国会由于媒体缺乏主动自律而制定法律规范新闻界，瑞典新闻评议会任命了面向大众的新闻监察与投诉专员，旨在保护公众权利，增进媒体职业道德。1970年，《华盛顿邮报》任命的监察与投诉专员开启了撰写公开专栏的传统。
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新闻监察与投诉专员的做法至1960年代中期开始被广泛接受。波兰和前苏联便在此时出现类似职位。现在，新闻监察与投诉专员已经广泛存在于南北美洲、欧洲、大洋洲以及包括东亚、南亚、部分中东国家在内的很多亚洲国家。许多世界知名大报，比如法国《世界报》、西班牙《国家报》、伦敦《自由新闻报》、加拿大《卡尔加里先驱报》《多伦多星报》等，甚至前苏联《消息报》都曾设立监察与投诉专员。日本则有近一半报纸聘有监察与投诉专员，比如《读卖新闻》等。
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设立新闻监察与投诉专员以维持甚或增强公众信任，是多数媒体设立该职位的初衷。具体来说，新闻监察与投诉专员对于媒体的积极功能主要体现在：监控新闻报道是否准确、公正、平衡、独立、合乎品位以及人情味等，提升报道质量；增进编辑、记者与受众的沟通，塑造新闻提供者在公众心目中的负责任形象，增强媒体公信力；强化媒体的公众关切意识，提高职业水准；将受众投诉以及其他调查任务集成于一个责任个体负责，节约其他管理人员和编辑记者的时间；将某些可能导致法律诉讼的严重投诉，解决于萌芽之中，节约诉讼成本。
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对于受众而言，大众传媒作为影响力巨大的社会机构，同样需要外部监督，监察与投诉专员独立监督媒体运作，符合公众利益。另外，监察与投诉专员对新闻采编流程的解释，有助于去除公众对于媒体的神秘感，以及由此产生的不信任。监察与投诉专员作为沟通媒体与受众的桥梁，还有助于克服公众对于媒体的成见，比如高高在上、傲慢自大、难以接近以及对公众关切点麻木不仁等媒体印象，以及为公众声音提供表达平台等。
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二、美、加等国的新闻监察与投诉专员机制
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媒介公信力危机是催生新闻监察与投诉专员的直接动因。在美国，要求新闻界进行自律的呼声自1947年就不绝于耳。当年，亨利·卢斯召集一批非新闻人士对新闻界进行调查，这就是有名的哈钦斯委员会。经过长期研究，该委员会公布调查报告《自由而负责任的新闻界》，警告新闻界，要么进行自律，要么等待政府规范。报告认为，改善新闻界形象最有效的途径之一，就在于新闻界自己。但是，报告并未得到新闻界的应有重视，多数媒体对报告保持了沉默。
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20世纪50年代末，为了重塑新闻界公信力，恢复公众对媒体的信心，美国出现了地区性新闻评议会，负责调查读者对新闻媒介的批评，但是存在时间普遍不长。1973年全国性新闻评议会成立，但也于1984年解散。新闻评议会的成立，表明新闻界开始意识到公众信任的重要性。
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进入1960年代，随着大众传媒所有权加速集中以及媒体公信力不断下滑，美国社会反对新闻界的情绪持续高涨。有的报纸开始意识到，坦白承认错误对改善公信力有所帮助，毕竟公信力是媒体最重要的财产。一些媒体开始采取措施，包括增大“读者来信”版面、设立“来论”等。
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1967年3月，《华盛顿邮报》编辑本·巴格迪坎在一篇杂志文章中，首先公开呼吁报纸设立新闻监察与投诉专员，以改善公众对媒体的信任度。1967年6月11日，《纽约时报》记者罗斯金在《纽约时报》撰文，进一步阐释了监察与投诉专员的概念。他认为，鉴于媒体与民众之间的信任鸿沟，媒体应该设立像监察与投诉专员这样的独立批评职位，处理读者对于报纸的投诉。
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1.报纸监察与投诉专员
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罗斯金的建议很快得到回应，1967年6月19日，美国肯塔基州路易斯维尔城《信使新闻报》执行主编诺曼·艾扎克，任命有40年报纸工作经验的约翰·赫什罗德尔为该报监察与投诉专员，也是北美报纸第一位新闻监察与投诉专员，接受读者投诉，并逐日向主编提交报告。1970年《华盛顿邮报》成为美国第二家设立此职位的报纸，不仅处理读者投诉，而且可以公开批评报纸表现。
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