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第二十六章 政策和组织(1)
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我于1917年5月5日抵达华盛顿。威尔逊总统在同一天要求我加入他的战队。四天后，美国食品管理局成立了。
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这份工作一点都不轻松也不浪漫。1916年和1917年谷物的歉收令我们十分苦恼，因为谷物的歉收，在战争初期的十五个月内，我们没有任何的剩余用来出口。在讨论我们的组织之前，我首先描述了我们最初决定的政策，后者自然而然地就优先于前者进行论述。尽管没有事先制定详细的政策，但是主要的原则在几周内就已根深蒂固。
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我已经确信，美国的问题和欧洲的问题是截然不同的，美国的现实并不适合采用我曾经在比利时或者其他联盟国家中创新使用过的抑或是试验过的许多方法。然而，由于熟知欧洲政府食品管理部门的一些试验和错误，这种熟悉感对于我们而言是一种巨大的优势——尤其是那些错误。
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北美大陆和西印度群岛每年能生产足够我们自给自足的食品，并且有富余。尽管来自南半球和印度的一些食物是可以提供给我们盟友的，但是他们在战争期间没能掌控足够的船只来搬运食物，同时，他们的船只也不支持航行时间比从欧洲到北美耗时多两到三倍的海上航运。此外，这些较长的航线可能让他们处于德国潜水艇的威胁中。
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大约来讲，五千吨位的船可以从北美运输一万五千吨的货物，这和从澳大利亚运输的一样多，也可以从阿根廷运输一万吨的物品。我们存在的困难是从美国、西印度群岛和加拿大尽量挤出足够多的食品用于出口来弥补我们联盟国家和中立国家的巨额财政赤字，使其对我们国家的经济干扰降到最低。
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第一个政策的提出源于威尔逊总统个人对于为新战争机构创建董事会和委员会的偏爱。威尔逊总统就像每一个真正的民主党派一样，希望能尽量避免任何独裁主义。但是这个主意使他成为战争初期联盟军分裂的主要责任人之一，当其他美国部门采取这一政策之后，使得行动被拖延甚至搁浅多月。通过观察联盟军失败的过程，我认为关于食品问题，必须是一个领导来指导解决问题，并且他的权力必须大到能够从头到尾完全领导食品管理的每一步骤。这就涵盖了所有直接或者间接的政策，这些政策包括生产、农业政策、食品存储、出口、进口、为我们的军队以及联盟军购买食品、定价、定量配给、食品处理、供销商以及消费者。
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威尔逊总统提议建立董事会，这样就可以防止独裁统治的发生，同时又可以协调各部门和民用机构的关系。毫无疑问，他的思想已经受到了各大报纸“食品独裁者”和“食品沙皇”大标题的影响，正是这些标题欢迎了我的到来。他同时也担心我掌控战时农业政策的渴望会和美国农业部的理念产生冲突。对于他的担忧，我是这样答复的：第一是我认识秘书大卫·休斯顿，他会同意的；第二是这样的控制权分配已经产生了摩擦，这对战争期间的欧洲是一种巨大的浪费，也是一种失败。
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我强烈敦促，在美国，个人可以获得自愿行动的自由，这种自由是不受任何没有人情味的董事会命令的，在这次自愿行动下，可以防止我们国家士兵的普鲁士化。我强调欧洲董事会和委员会的失败就在于不可避免的摩擦、优柔寡断和经常拖延。我建议全美商业天才，甚至是政府机关，只在咨询功能、立法功能和司法功能方面提供一个负责执行的董事会。
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最终，我成功地说服他不在食品管理上采取董事会这一方法。很有可能他被我提出的新说法“行政主管”作为“行政机构”的首领说服了。我呼吁，这个词本身就意味着非独裁，这一想法是相互协调和行政领导。我相信，这是这个标题首次被应用到公共职能中。威尔逊总统经过千思万虑之后，最终同意了我的提议，因为他已经设立了所有的战时机构。
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我们的第二政策是有关于内部组织的。对于我们食品管理局的一些相关人员，他们在华盛顿的部门已经习惯了的初步精神练习之一就是用圆形、方形和收敛线制作“组织图表”，这种图表可以非常精准地展示所有的从属关系。其中一些人认为如果没了这种图表，我们就对要做的事情无从下手。最后，在我们初期的会议上，我提到如果我们继续画这样的组织图表，我们以后的每天都要花费一上午的时间来校正图表。我阐明：
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这是一个紧要的组织，这同时也是一种新型的操作。每天我们都会遇到新问题。因此，我对于这个组织的想法就是评估出问题的大与小，将问题发送到全国中最懂得如何解决这个问题的男士或者女士手中，给他一间房间、一张桌子、一张椅子、一支笔、一张纸以及废纸篓——以及让其他人来帮助解决这个问题的命令。一旦这个问题已经被解决，我们会发现还有更多的问题待解决。
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此后，我们招募男士和女士，对问题进行概述，然后让他们着手考虑解决方法。
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第三个政策的目的是在每个策略中刺激农业生产，因为我们最终的成功将取决于农民以及减少消费。我们战前出口顺差不足我们的盟友和中立军需求的三分之一。为了刺激生产，我们决定继续保持一些关键性的农产品的价格，例如：面包、肉类和脂肪类，这些农产品的价格会影响到其他的食品。我们会给予农民保障，保证他们能有足够的时间来生产农产品，通过这种担保来降低农民的风险。我们为保护农民劳动力和机械供应进行了进一步的努力。最重要的是，我们呼吁他们的爱国努力。
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为了解决这个问题，我们必须解决食品管理局和农业部门的关系，这并不困难。当时，农业部门对经济活动没有任何兴趣。事实上，这是一个伟大的科学研究和统计机构，秘书大卫·休斯顿对于它在战时生产和价格控制上陷入经济问题很是担忧，他担心农民对于这些项目必然的敌意会对农业部造成伤害。在我的恳请下，秘书长为我们选择了农业咨询委员会，担任会长的是前弗吉尼亚州长亨利·C．斯图尔特。这就是大家所熟知的“农民战争委员会”。我根据总统的安排选择了消费者咨询委员会，威廉姆斯学院的主席加菲尔德博士担任会长。我们的两个委员会都同意以2.2美元每蒲式耳的价格推广小麦。为了稳定小麦的价格，我们对其他谷物的生产进行了一定的刺激，因为当两种作物可以相互替代的时候，我们更倾向于价格更容易接受的那个。我们最初是以15.5美元（后来涨至17.5美元）每百磅猪的保底价来刺激肉类和脂肪的生产。这个固定的价格有助于稳定其他动物产品的价格，并且之后进一步稳定了玉米的价格。以后的日子里，我们又对豆类的价格做了保价。为了稳定糖类的价格，我们最终以两会糖类生产商都同意的价格买下了整个美国和古巴作物。
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在战争初期，我对于农场因为征兵而缺失劳动力的情况非常的担忧。我拜访了一位非常了不起的士兵（同时也是政治家）诺克劳德上将，他曾经负责起草草案。我开始向他解释，农业是一个非常重要的军火工业，战争的结果以及战后的和平在很大程度上是取决于我们可以生产什么，同时也取决于我们可以存储什么。我只说了一半我想说的，他就为了以下的内容打断了我：
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“孩子，所有这些我都了解，我甚至比你更看重它。你必须让所有你需要的男孩们都进入农场工作。让我来做吧，如果没有公议的话，我们可以做得更好。”
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有了上将的安排，以及老人们的努力工作，我们没有任何的理由抱怨农场缺乏劳动力。
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第四个政策是消除浪费和减少食品消费。问题马上出现了：我们是不是应该像当初在比利时和全欧洲做的一样给人民发放配给票？或者我们是不是也在自愿的基础上尝试组织机构？
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我反对对美国人采取配给的方法，有以下几个原因。美国农民和农民的邻居占了40％的人口。我充分意识到世界上每一个农民都相信他吃自家种植出的食品是他的权利。此外，他不需要配给票来保证基础的食品需求，除非我们像当初在比利时一样征收他全部的产品。总体征用不仅是美国人性格的对立面，而且对一个像美国这样大的国家而言，不可能不存在数十万的好管闲事的官僚主义者。因为在我们看来农民的定量配给将不会产生相应的存储，用这种方法来减少实际的消费需求需要将城市居民去掉。另一方面，如果我们能取得农夫妻子的支持，让她们在农场周围存储粮食，刺激农民生产粮食，这将会比我们给他们配给票获益更多。
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我们从欧洲的例子中获得了进一步的经验。给一亿美国人发放面包、肉类、奶制品、脂肪、糖和其他日常必需品的配给卡在经济上是一笔巨大的开支。总而言之，我们知道虽然美国人可以做出伟大的牺牲，但是他们不想被逼着做出牺牲。
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因此，我们决定在自愿为国家服务储存的基础上组织农民、家庭主妇、公共餐饮场所和分配交易。
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第五个主要的政策就是限制价格，防止暴利交易和后来被熟知的黑市。由于我们政府不限制盟军在市场上的竞争，在战争开始之前的两年半的时间内，食品的价格已经上涨了82％。这些价格的上涨已经成为劳动者和白领工作者的负担，并且价格的持续上升对经济稳定产生了威胁。显而易见的是，通过法律手段对零售店最高价格（上限价格）进行修复的方法已经在每个欧洲国家进行了尝试，这需要多方面的协助，尤其是来自美国国会直接通过发令的支持。我在欧洲的经验使我相信，这种方法在抑制价格方面是彻头彻尾的失败，并且它会加剧浪费、刺激黑市产生和违法法律行为的发生。我认为我们应该采用通过买家和卖家就近原则买卖以稳定食品原材料的价格来稳定整体价格的新方法来控制价格。然后我们需要定义“标记”或者是为每一步的处理和分配做好注释。这就避免了“零售价格上限”，并且给了我们不断变化的范围，极大简化了实施方法。
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我们第六大主要政策是实现农场价格水平的稳定。作为最初的措施，我们从国会获得1.5亿美元的营运资金来购买和出售食品。我们创建了食品管理粮食公司，朱利叶斯·H．巴恩斯是董事长，我是主席。这个机构对从初级市场购买小麦（随后是豆类）有着独占权，然后销售给处理商和出口商。作为第二项措施，我们创建了糖均衡董事会，我是主席，董事长开始是乔治·罗尔夫，后来由乔治·扎布里斯克担任。董事会成功地以生产者接受的价格买下了美国、菲律宾和西印度群岛全部的谷物，然后将谷物以固定价格卖给了处理商和出口商。
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当我将写有糖计划的一张纸给威尔逊总统过目的时候，他看了一遍，没有说话，写下了几个大写字母：“批准，W．W”，并且将纸递回给我，这是威尔逊总统的特点。我建议白宫留一份副本，因为这涉及数十亿美元。他笑着说：“那样会得到更多的糖吗？”
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