1706297806 美国人：从殖民到民主的历程 [:1706291955]

1706297807 美国人：从殖民到民主的历程 四十六 来自分离主义传统的联邦主义者的道路

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1706297811 制定联邦宪法的这一代人常常心怀疑窦，总是觉得共和政体无法在广大的地区中施展。孟德斯鸠一七四八年在《论法的精神》中写道“很自然，一个共和国只能拥有一小片领土，否则它就不能够长远存在。”这个概念已经变成政治学的一项原则了。约翰·亚当斯（在他的《为合众国宪法辩护》，一七八七年）和亚历山大·汉密尔顿（一七八七年六月十八日在制宪会议上的讲话）都从历史中吸取教训，认为美国的幅员辽阔，看来将会使一个历时长久的中央政府走向君主政体。帕特里克·亨利在弗吉尼亚制宪大会（一七八八年六月九日）上发言反对批准新的联邦宪法，认为其中的难处是不言自明的。他坚持认为“一个政府如果不实行独裁专制，就不可能统治这么广大的国家。”“请向我举出一个例子来证明哪里有一个拥有大片土地的国家，是由一个单一的政府或国会统治的，你们愿意称呼它是什么就称呼它什么吧。”据说，美国独立革命的经历只不过是这个著名原则的另一个实例而已。英国不是已经证明它的代议制政府不适于把遥远的美国也包括在内吗？但是，有一些不那么悲观的人开始想象，所有早期历史无法提供的先例，却有可能在美国找到。例如詹姆斯·麦迪逊在《联邦主义者》（第十期）中就满怀希望地认为，广阔的领土，加上形形色色的不同利益，实际上倒能维护公民的权利。麦迪逊在一段众所周知的话里解释道：“扩大范围，就能把更多的派别和更广泛的利益包括在内；这就可以使整体中的多数人不大可能抱着共同的动机来侵犯其他公民的权利；即使存在这样的共同动机，那么对于所有感觉到这种动机的人来说，将更难于发现自己的力量，并采取互相一致的行动……在控制派别影响方面，共和国比民主政体优越，同样，大共和国胜于小共和国，联邦胜于组成联邦的各州。”在一八○○至一八○一年那次混乱的总统竞选中、由于托马斯·杰斐逊和艾伦·怕尔在选举团所得票数相等，形成僵局，只能由众议院作出决定，最后杰斐逊在第三十六次投票中当选。他在致约瑟夫·普里斯特利的信（一八○一年三月二十一日）中写道：“我们再也不能说这个世界上没有什么新东西了。因为人类历史上这一整个篇章都是新的，我们共和国幅员辽阔这一点是新的。”“它提供了新的证据，表明盂德斯鸠认为共和国只能在一小片领土上生存的理论是错误的。事实适得其反。如果我们的领土只有目前的三分之一，我们恐怕已经完蛋了。而当疯狂与妄想象流行病一样在某些地区蔓延时，其余地区仍然保持正常及不受影响，并且能够坚持下去直到他们的同胞从暂时的妄想中恢复过来；这种情况给了我以极大的慰藉。”

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1706297813 但是在美国，也有某种令人悲观的特殊原因，那就是：甚至比独立还要古老的分离主义传统。它和殖民地的建立一样历时久远。新世界的发现使得分离和退出的活动有可能以整个大陆的规模进行，而美国的经历中包括了不可胜数的进行分离的尝试。最初来到新大陆的请教徒就是美国第一批直言不讳的分离主义者。作为“分离主义者”，他们坚信，凡是想在更纯洁的教会荫庇下生活的人们都可以主动脱离他们原先的社会，从而组成自己的新社会，这种看法从旧世界的观点来看是令人惊愕万分的。一些清教徒是在荷兰进行分离活动失败后才来到普利茅斯的。在广阔的美洲大陆，“不奉国教”或“信仰自由”的思想在分离主义和脱离主义面前显得黯然失色。从十七世纪初期到十九世纪中期，分离主义是带着明显的美国色彩的。殖民地扩大了，并且由于分离而形成了各地不同的特点，罗杰·威廉斯和安妮·哈钦森这两位信奉分离主义的异端分子，被驱逐出马萨诸塞海湾殖民地而分离到他们自己的罗得岛去了。另一名分离主义者托马斯·胡克则被分离到他的康涅狄格去。巴尔的摩勋爵使一批天主教徒从英国生活中分离出来，组成一个至少在短时期里属于他们自己的社会。威廉·佩恩给教友派教徒提供了一块单独的栖身之地，等等。幅员辽阔使所有这一切都成为可能。美国独立革命在当时被很多人看成是十三个脱离主义者在精神上的胜利。在十八世纪末和十九世纪初，一些向西部移民的车队在边界不明确的内地的一些新准州和州定居，他们也是按照各种世俗的、非教条主义的方式，从东部沿海地区的生活中分离出来的。

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1706297815 美国的经验已经表明，孟德斯鸠和其他较老的政治理论家的担心并非没有根据。如果要使一个单一的、巨大的共和国在这里生存下去，那就必须寻找出能够遏制这种分离主义潮流的办法。说也奇怪，这种机会的到来竟然是由于建立了一个新的美利坚帝国——用杰斐逊的话说，一个“自由帝国”。它的政治安排和美洲殖民地人民过去进行斗争力图摆脱的那些政治安排十分相似。第一次殖民经验（独立战争以前）使人们认识到有必要建立一个美洲国家。第二次殖民经验（在独立和南北战争之间）才使建立这个国家成为可能。这片“公共领地”——现在不受伦敦控制而受合众国国会控制的新美利坚帝国——已经成为各州之间的纽带了。如果没有这些土地以及使他们深受威胁的对外冲突，那么在一七八三年与英媾和以及一七八七年在费城召开全国制宪会议之间，这个中央政府是否还能生存下去确是一个疑问。一旦英国入侵的压力消除了，一旦十三个分离的“主权州”都各行其事，那么会发生什么情况呢？

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1706297817 这种新帝国的梦想长期以来就一直激励着杰斐逊。一八○九年，他提醒麦迪逊总统，拿破仑可能愿意让美国得到古巴。他接着说，再加上加拿大，“我们就会有一个自从立国后从来没有作过通盘考虑的自由帝国；……过去任何宪法都不象我们的宪法那样，在建立幅员辽阔的帝国和谋求自治方面作过这么充分的筹划。”一开始，这个新帝国就不只是一个梦想，而是团结联邦的胶合剂。

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1706297819 在以后几十年里，美国的新的中央政府将在一个新的美利坚帝国的土地上和生活中行使其权力，在这个新帝国里，新殖民地被委婉地称为“公地”或“国家的领地”或“公共领地”。这个帝国的政治结构与早先促使那些美洲殖民地起来反抗的那种政治结构极为相似。譬如，新的全国政府从一开始就敢于为这个新帝国立法并征税。

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1706297821 与此同时，东部的美国政治体制也是靠这种权力以及日后为地界不明的西部制定法律的习惯来定型的。新的全国政府所采取的主要措施，用早些日子的语汇来说，可以称作帝国的控制措施。这些措施正是一七六三年的英王诏谕、一七七四年的《魁北克法》以及其它为远离伦敦中央当局的人民安排生活、财产、土地和进行治理的法令的晚近翻版。英国国会早期的那些法令旨在团结整个帝国以抵御外侮。随后，美国国会的一些法案，诸如《密苏里妥协方案》、《一八五○年妥协方案》和《一八五四年堪萨斯一内布拉斯加法案》，也把遥远的东部的决议强加于西部人民；这些决议的目的是要把整个国家团结在一起。如果英国政府过去曾在为帝国进行的世界范围内的战争中把美国人作为小卒子使用的话，那么，现在华盛顿的美国新政府则把西部人民用来作为人口稠密的东部各地区之间的一种起平衡作用的填料。从联邦内部各州的观点来看，争议大的措施似乎只是与内部“妥协”有关的一些措施，但实际上这些都是帝国的决定，把移民们当作殖民地人民来对待。例如一八二○年的《密苏里耍协方案》宣布，在北纬三十六度三十分以北路易斯安那购买地的范围内不得建立奴隶制。《一八五○年妥协方案》和一八五四年的《堪萨斯一内布拉斯加法案》也都坚定地假设国会有权制定一套基本原则，在这些原则范围内，移民才有权作出有关当地体制的决定（即“各州人民主权论”）。联邦对大片公共领地的整个土地政策（最后除原先十三个州和得克萨斯外几乎把全国都包括了），就是让美国中央政府执掌当初殖民地人民拒绝让伦敦政府执掌的那些权力。移民获得土地所应具备的条件是由联邦政府，而不是由西部的新州或市场的作用来规定的。从一开始，当第一个公地州（俄亥俄）于一八○三年被接纳加入联邦时，联邦政府一般都对新州境内尚未分授的全部土地保留所有权，只有每个镇区供教育事业用的那些地段例外。

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1706297823 用一位历史学家的话来说，南北战争以前的四十年问，国会不啻是一个“保全联邦”或者可以说是“保全帝国”的机构，它致力于寻求“妥协”，把西部人当作东部人斗争中的小卒。联邦立法中另一些重大的法案——一七九六年的《土地法》规定了矩形土地测量法；一八二○年的《公有土地法》要求购买土地时支付现金；一八三○年的《土地先买权法》给当时真正的定居者以优先权；一八四一年的《分配与先买权法》，准许在购买前先行批准永久性定居，并且还规定把出售土地的部分收入分配给新的州；再加上一八六二年的《宅地法》——所有这些法令都是东部为了控制获得地产和完善整个西部的土地所有权而采取的措施。华盛顿联邦政府的控制（或力图进行控制），在西部的政治问题中居首要地位。国会的支配是不能轻易放弃的，而奴隶制问题则是导致国会直接承担责任的另一个原因。支持和反对奴隶制的两派都拼命向堪萨斯移民，结果在该地发生了内战（一八五五年十一月至一八五六年十二月），约有二百人死亡。这只是西部为了竭力履行国会所订立的条件而发生的多次事件中的一宗而已。在这种新的帝国控制之下，联邦危如累卵地结合在一起。

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1706297825 西部领土（这块土地上所建立的州很快在全国占了多数）和整个新国家的关系表明了美国政治制度的特点，它的体制所具有的强烈的联邦主义倾向将一直持续到二十世纪。正是这些体制使得一个幅员辽阔的共和国有可能存在。谁能预料到那就是分离主义传统的副产品呢？

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1706297827 基本法：它是独立革命的法律上的代替物。美国用以建州的那种新机制——美国殖民制度的基础——在一七八七年七月邦联国会通过的《西北地域法令》中被赋予典型的型式。这个法令阐述了一个准州从完全受国会控制转变为联邦内部一个新州而获得平等地位所应经历的正常步骤。

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1706297829 最初，人口稀疏的准州由国会通过国会任命的地方长官、准州秘书和三名法官治理，这些官员从原有诸州法律中把他们所认为的“最适合当地情况”的法律借过来，制定出一部法典。他们拥有专制权力，这种权力只受国会否决权约束。“当该地区内成年男性自由居民人数满五千时”，就可进入下一阶段；如果居民愿意，即可开始建立代议制政府，有一个两院的议会：一个直接选举的众议院和一个由众议院提出十人名单，并经国会选择其中五人组成的小型“立法委员会”。地方长官对。一切立法部拥有否决权。准州议会两院共同投票选出一名代表，”他将在国会中拥有一个席位，在临时政府执政期间有权参加讨论，但无表决权。”

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1706297831 前面这两个阶段所组成的政府类似古老的大英帝国的政府，国会就相当于英王和议会，地方长官是委派的，软弱的准州立法机构得服从国会的否决，它在首都还派驻没有表决权的专员。当自由居民人数达到六万时，即可进入第三个、即最后一个阶段，这时准州即可被接纳作为一个州参加国会。在西北地域内，可以组成“三个以上、五个以下的州”，它们“在所有方面都与原有各州平等，并应能自由地制定永久性的宪法和建立州政府：条件是所制定的宪法和建立的政府均应以共和为体，并且符合邦联条例所包含的各项原则。”

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1706297833 和英国不同，美国的这种殖民制度具体规定了由帝国控制走向自治的正常发展进程。此外，在最后阶段中，边远的领土也应完全归于整个国家的管辖下。这种建州的程序在隶属邦联条例的《西北地域法令》中作了明确的规定；第一届国会又把它作为新联邦制度的一部分加以重新规定。它的基本原则——一种可以预见的从专制的殖民统治转向自治的进程以及国家内部的演变——已经变成美国国家成长的道路。

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1706297835 因此，美国在政治上是通过概括它的殖民经验而成长起来的。当时已经纳入美国版图的大部分地区，其后在二十世纪都挺然屹立了，但过去都曾一度作为殖民地受国家首都的统治。原先十三个州体验过的那些早期形式的殖民地经验，现在又被那些最终圆满建成这个国家的几乎所有其它各州以合法而正式的形式予以复活了。如果从伦敦英国政府的观点来看，早先的形式已经以失败告终的话，那么从华盛顿的已经变革的美国政府的观点来看，后来的形式最终是会取得成功的。

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1706297837 一七八七年《西北地域法令》通过以后半个世纪，这种渐进的非殖民地化方案已经变成美国体制中一种光荣而固定的事物了。辛辛那提的蒂莫西·沃尔克法官是《美国法律概论》（一八三七年）这本拥有广大读者的书的作者，他声称：“它是人类立法中所能发现的最接近于绝对完善的立法，因为在经历了整整五十年之后，要在不彻底毁损它的情况下加以变革几乎是不可能的……它是那些英明预言的无与伦比的样板之一，甚至于不顾一切喜欢标新立异的人都不敢对之进行指责。”这个方案提出以后整整一个世纪，布赖斯勋爵在《美国联邦》（一八八九年）一书中承认，美国的准州政府方案在实践中证明效果很好，即使准州居民本身也没有什么理由感到不满。

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1706297839 成功地运用可以预期的、逐步朝着自治和参与国事的方向发展的这种概念，乃是美国历史上杰出的成就之一。对《西北地域法令》原则的运用，既不是谨遵其字义，也不是一成不变，而是把它当作一般准则。例如，俄亥俄于一八○三年，伊利诺伊于一八一八年获准建州时，人口都没有达到规定的六万人；而一八八○年达科他的人口已达到规定数的两倍多，也没有认真考虑给它州的地位；当犹他在一八九六年接纳成为州时，它的人数超过规定数已有三十多年了。对现有各州的加入联邦，政治考虑始终是重要的，而且往往起着决定性的作用。俄亥俄这个在西北地域上建立的第一个州，正巧碰上强烈支持杰斐逊的国会，适时接纳它可以帮助杰斐逊于一八○四年重新当选总统。

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1706297841 南北战争以前，奴隶制在上面这个问题以及其它一些问题上都起着关键作用。在一八二一年就是否接纳密苏里作为一个实行奴隶制的州加入联邦而进行斗争以后，华盛顿全国政府中的力量对比即取决于各个准州的内部发展情况。这就扭转了古老的英帝国统治时期各种势力的流动方向，那时各殖民地政府都深受伦敦内部政治偶发事件的影响。整个大陆的存在，为北方和南方之间，各自由州和实行奴隶制各州之间的微妙平衡提供了政治砝码，但这种情况也使地区间的矛盾继续存在。一些州都是成双成对地被接纳，准州也是成双成对地建立起来：自由的和实行奴隶制的双方各一个。甚至在南北战争以后，一八八九年的一揽子法案同时接纳了四个州（北达科他、南达科他、华盛顿和蒙大拿），为的是不致于打破政党之间的平衡：据说其中两个是民主党掌权，另两个则是共和党当政。

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1706297843 最值得注意的还不在于这些新州的建立是拖拖拉拉，不正规，并且受“母国”政治的影响，而是它一直取得良好效果。在一个半世纪之内，这个大陆的三分之二地区从殖民地统治走向了自治。象一八五七年犹他州摩门教徒那种要求分离的威胁是极少的。这个制度成功地防范了美国西部发生一系列要求独立的战争。

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1706297845 经过初期试验性的调整以适应当地情况后（例如适应路易斯安那的法国和西班牙传统），一个卓越的标准化制度形成了。虽然涉及了一些爆炸性的内部问题，如奴隶制、土地先买权、银行业和关税，但是新的准州仍不断地建立起来：阿肯色（一八一九年），佛罗里达（一八二二年），威斯康星（一八三六年），艾奥华（一八　三八年），俄勒冈（一八四八年），明尼苏达（一八四九年），犹他和新墨西哥（一八五○年），堪萨斯和内布拉斯加（一八五四年）。通过美国特有的逆转方式，这些“殖民地”的观点逐步在“母国”政治中居于主导地位，而这个“母国”现在只占北美洲中部的东边三分之一地区而已。一七八七年《西北地域法令》体系实际上居于统治地位，一直到最后一块相邻接的大陆领地于一九一二年获接纳成为亚利桑那州为止。但是到一八六一年以后；当奴隶制和地方性的对抗不复在国内政治中占据主要地位时，建立新州的速度就减缓了；国会是准州的赞助人，这种身份十分有用，它是不会仅仅为了满足地方取得州的地位的愿望而放弃这种身份的。一八六七年到一八八九年间，只有一个州（科罗拉多）得到接纳，而且在达科他、蒙大拿、犹他、新墨西哥和华盛顿等准州，整整一代人是在半殖民主义的状况下成长起来。但用旧世界的标准来衡量，这种沿着明确规定的道路走向自治的步伐还是很快的。在这个问题上，方向仍保持不变（如最近在这方面的发展是阿拉斯加于一九五九年一月三日被接纳为州，夏威夷于一九五九年八月二十一日被接纳为州）。

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1706297847 州的建立已经简化为简单的、特定的程序了。在这个辽阔的大陆上，“自治”在一个又一个地方象例行公事似的简简单单地确立起来了。正如西部各州的宪法有时盲目照抄东部的模式那样，建立西部新准州的基本法本身也是遵循着一种模式而制定的。从早先类似的法案发展而成的一八三六年威斯康星基本法为后来所有的基本法提供了公式化的样本。自治的愿望现在已经没有劲头了——这是另一个迹象，表明（用R·R·帕尔默的话说）“革命在美国已被驯化了”。

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1706297849 美国的殖民地一准州制度，以及它的从帝国统治走向自治的明确简捷的步骤，全靠利用现成方法，只是采取另一种形式而已。它象新英格兰的制造业体系一样，是一种组织计划；在这里，它已扼要地融汇到基本法（组织政府的法律）的概念中去了。这也是技巧的代用品。凭着这种大量产生州的办法，人们就能在体制上从仅仅居住在一块领土、一个移民社会和新兴城镇的居民，转而生活在配备齐全的代议制政体下，尽管他们自己并没有什么政治专门知识。正如初期建制阶段中准州的地方长官、秘书和法官，凭靠各地区法律条款通用的办法，从联邦其它地区的现成条款中拼凑出他们自己的法典那样，后来西部各州的宪法制定者也从他们的前任那里惜用现成的条款。自生自长的政治，形成新的政治单位。英国、法国、德国或意大利的国家史是一部日趋统一的历史；美国的国家史却是一部自生自长的历史。从一开始，美国就是凭靠从边界模糊的内地增添新的地区而发展起来的。欧洲的国家政治经历包括调整旧有的实体，而美国在它最初的四分之三世纪里的国家政治经历则包括创建和调整新的实体，并处理它们之间的相互关系。这种区别对于美国政治生活具有深远的意义。

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1706297851 一七九○年时，这个国家还局限于密西西比河以东地区，大部分居民都居住在阿巴拉契亚山脉以东。总面积约九十万平方英里的土地构成国家的领地——西北地域、西南地域——和十三个州。到一八六一年这个国家一直扩展到格朗德河和太平洋，并跨越整个大陆直抵四十九度纬线，总共约有三百万平方英里的土地，构成六个准州和三十四个州。这些简单的政治算术概括了美国政治的主要特点。政治进程大大加快了：从国会建立一个准州到这个准州被承认为一个州，从来都没有超过六十二年（新墨西哥，六十二年；夏威夷，六十一年；亚利桑那，四十九年；阿拉斯加，四十六年；犹他，四十六年），这一过程的平均间隔只有大约二十年左右。原有十三个州是集中体现人们多年积累起来的忠诚的地区，但是比较新的州（第二十七个州佛罗里达是在一八四五年被接纳的）很快就在数量上超过了老州。这些新州在很大程度上是迅速增多的移民和新贵社会的产物，它们通过立法部门的认可获得政治上和宪法上的生命。

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1706297853 说到宪法，多少个世纪以来欧洲人一直“不是把它看作一种创造，而是看成一种发展；不是看成国家法典，而主要是看成民族传统”，而现在，一个准州接着一个准州，随心所欲地将宪法制定出来。这种新的支配感使美国人对所有政府都抱一种实用主义的态度。人们只要愿意就能迅速地创造出新的政治实体来，这一点是再清楚不过了。人们既能创造，难道就不能为了自己的方便而改变它吗？

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1706297855 这个新国家的地理特点使它得以在不侵害强大邻国的情况下增添一个又一个的新“州”。在旧大陆，一个国家如果不消灭另一个国家或从另一个国家挖出一部分地区是不可能扩大领土的。美国却能通过单纯的增添领土而逐步成长。除大西洋外，美国没有传统的边界。因此，随着美国随意地建立新的政治单位，这个新联邦就这样通过“再加一个州”的途径建立起来了。不断演变的政治：变化是正常的。这个作为宗主国的合众国政府逐渐和连续地发生了新的变化，以兼容新添单位的需要、意见和愿望。每增加一个新的州，整个政治结构就要略加改变。这就是为什么美国从来没有发生过一次成功的暴力政治革命的原因之一。演变使革命成为多余。当然最大的例外是南部，它们拒绝接受由于发展而需要进行的变动，并竭力使那些政治安排一成不变，而这些安排只是由于它们具有灵活性才能存在。

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