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进步时代 美国人喝了几十年的“泔水奶”
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牛奶安全是食品安全立法得到近乎全民性支持的关键诱因。在镀金时代的美国，牛奶在美国人心中扮演了令人不安的角色——它是日常必需品，却又让人严重担忧。历史上的“泔水奶”丑闻曾经震惊美国。据估计，1854年，仅纽约附近就有13000头牛以泔水为食，这些牛产下的泔水奶每年都会导致数千名儿童死亡。当时的一位评论员挖苦地写道：“孩子们有泔水奶，大人们有泔水酒，我们这个民族如此‘健壮’、‘豪爽’也就不足为奇了。”(12)
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这种对牛奶质量的担忧直接导致了母乳喂养人数的大幅回升。事实上，当时牛奶安全问题笼罩着整个西方世界，在欧洲，一些政府甚至强制母亲们必须坚持母乳喂养。在伦敦，供应奶有近一半乃至3/4都存在着掺假问题，无良的商家不仅用淀粉增加牛奶的黏稠度，而且掺入牛奶的水也往往是被污染过的。最极端的情况是，人们完全不相信牛奶的安全性，竟然要求奶厂将奶牛牵到家门口当面挤奶。(13)
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泔水奶丑闻在民众心中打下很深的烙印，也埋下了怀疑的种子，并由此对其他食品和饮品的安全开始疑神疑鬼，一些人感慨道，美国简直不是人待的地方。但问题是，当时的欧洲也是这个情况，美国人在无从选择的情况下，只能寄希望于变革。这无疑为日后罗斯福的食品安全立法和严厉执法埋下人气的伏笔。
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很快，从政府到民间便形成共识：让人们喝上放心奶，也是在保护民族产业。在美国，乳制品业是一个很大的产业，但由于一度面临信任危机，行业发展举步维艰，很多从业人员的生计都受到影响。更重要的是，如果自己的奶业不能给予消费者安全感，最终就会拱手将美国市场让给外国公司，而一个民族如果连牛奶和食品都依赖于别国供应，不仅有损经济，也不利于国家安全。正是在这种社会压力下，19世纪末，巴氏低温杀菌法终于在纽约乳业中普及。
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食道被掐住的国家，是很难底气十足地在国际上发声的。
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政府部门与媒体结盟也是改革成功的关键所在。在推动《纯净食品与药品法》制定的过程中，威利所在的化学局与揭黑媒体巧妙结盟，为媒体提供了大量素材和数据，帮助他们有理有利有节地进行造势，从而为改革创造了极佳的舆论氛围。这对后世是一个重要启示：在推行重要变革并且受到利益集团阻碍时，政府要学会与媒体结盟，调动舆论，督促立法部门，反压利益集团。
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《纯净食品与药品法》的颁布，与其说是对现实经济问题的一种回应，不如说是对消费者不断加深的担忧的一种回应。而新出现的、富有效率的、善于鼓动人心的媒体，也在这个过程中起到了推波助澜的作用。显而易见，这部法律的主要支持者是消费者、揭黑报纸和联邦官员。(14)事实证明，这三个群体的联合能量巨大，以至于那些相关企业和利益集团也感到无可奈何。也正是看到了这点，罗斯福才充满信心地开启了食品药品改革大幕。
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消费者很快露出了满意的笑容，因为不仅食品安全的问题逐渐得到了解决，而且他们的权利也变得更加丰满和踏实了。人们注意到，在推动法案通过的过程中，罗斯福首次提出了“消费者权利”这个概念，并且表达了通过政府而不是依赖民间为消费者做主的决心。
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正是基于这种理念，《纯净食品与药品法》禁止在美国各州间生产和销售假冒伪劣食品，并对假冒伪劣食品进行了定义，同时还规定，对制造、销售和贩卖假冒伪劣食品的违法者处以200美元（这在当时是很大的数目）的罚款；如若再犯，则会处以300美元（相当于同期一辆福特汽车的价钱）罚款，或一年监禁。
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让那些不拿消费者利益当回事的奸商们胆战心惊的是，从那时起，制造、出售掺假食品和药物将被定为联邦刑事罪行，而联邦政府通过对食品安全的强力管理，进一步树立了强势政府的形象。
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进步时代 FDA：机制的力量
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在威利的牵头下，美国食品药品监督管理局（FDA）也初见雏形。FDA的历史可追溯到哈维·威利主政农业部化学局时期，尽管当时还没有监管的权限，但充满工作主动性的威利还是深度卷入了推动食品安全立法的行动中去，他领导化学局于1887—1902年间公布了一系列被称为“食品与食品掺杂物”的研究报告。通过这些报告，加之与多个组织机构如联邦妇女俱乐部、医疗工作者和制药厂商协会之间的合作，开始游说创制一部涉及州际贸易的食品与药品统一标准的联邦法律。正因如此，《纯净食品与药品法》通过后，为纪念其主要倡导者，该法也被称作“威利法案”。而且，1906年《纯净食品与药品法》的颁布还被很多人视作FDA新生的标志，威利也被称作“FDA之父”。不过，严格意义上说，FDA正式诞生在1927年，当年化学局被重组为美国农业部下的一个新机构——食品、药品和杀虫剂组织，三年后这个名字被缩短为“食品药品监督管理局”。
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哈维·威利对于食品和药品的严格执法可谓矢志不渝，这一精神也深刻地影响到FDA此后近百年的执法作风。在威利执掌监管机构期间，农业部化学局的人员从1906年的110人增加到1910年的146人，经费也由1906年的15.5万美元激增到1912年的96.378万美元。1912年，威利辞去了局长职位，在《好管家》杂志创办了食品、卫生和健康部门，力图继续通过相关试验来捍卫消费者权益。在他离任之际，报纸刊登出了这样的大标题：“妇女们为29年间这位厨房守护者的离去而哭泣”。
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继承了威利的立法精神和执着劲头，FDA在此后近一个世纪中，成为推动立法最多的部门之一：
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——《联邦食品、药品和化妆品法案》（1938）；
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——《公共保健服务法》（1944）；
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——《达勒姆-汉弗莱修正案》（1951）；
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——《科夫沃-哈里斯药品修正案》（1962）；
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——《正确包装与标识法》（1966）；
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——《医疗器械修正案》（1976）；
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——《处方药上市法》（1987）；
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——《反毒品滥用法》（1988）；
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