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动机：为什么需要吞并和占领？
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第一个要解决的谜题是为什么英国扩张需要通过吞并领土来正式拓展其统治。人们经常忘了，在很大程度上，大英帝国的构建过程是由私营企业家而不是国家或“国王”（就英国而言指行政当局）完成的。1585年最早尝试在北美大陆罗阿诺克建立英国殖民地的那次行动是沃尔特·拉雷爵士及其合伙人的私人冒险。罗阿诺克是个悲剧性的尝试：粮食供给不足后，留守定居点的那群人消失得无影无踪，大概是被痛恨他们的印第安人给杀了。第二次冒险是在詹姆斯敦，尽管成功了但是意外频出。建立詹姆斯敦的弗吉尼亚公司背后的支持者包括索尔兹伯里爵士、伦敦金融城声名显赫的托马斯·斯迈思爵士以及其他商人和贵族。弗吉尼亚公司于1624年被解散，但是那个世纪后来的日子里，其他公司或个体“领主”们仍然在继续殖民事业。普利茅斯公司（1620年）和新英格兰公司（1630年更名为马萨诸塞公司）推进了“北部殖民地”的建立。位于切萨皮克湾畔的马里兰殖民地是由巴尔的摩勋爵乔治·卡尔弗特爵士于1634年领导建立的，他是一位信奉天主教的贵族。海军将领之子、皈依了贵格会的威廉·佩恩开拓了宾夕法尼亚。1670年，8个合伙人合力组织了对南北卡罗来纳的殖民活动，其中包括约翰·洛克的赞助人沙夫茨伯里勋爵和查理二世最亲近的顾问克拉伦登勋爵。
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这种模式既不是美洲大陆特有的，也不单属于17世纪。卡莱尔伯爵和另一位对近东及印度有兴趣的伦敦金融城商人科廷爵士分别引领一些互相竞争的英国公司，将目标定为“加勒比群岛”（即小安的列斯群岛）——包括巴巴多斯、圣基茨岛、尼维斯岛和蒙塞拉特岛，这一地区后来发展成为英属西印度群岛。1588年成立的几内亚公司专门负责西非贸易，它最终于1672年发展为皇家非洲公司，主营奴隶贸易。皇家非洲公司在冈比亚河上和海岸角（位于现加纳）的堡垒是英国西非帝国的雏形。两个世纪后，皇家尼日尔公司、英国皇家东非公司（又名“不列颠东非公司”）和塞西尔·罗兹的英国南非公司（又名“不列颠南非公司”）就像是私人帝国主义马车，拉着多少有些勉强的伦敦政府奋力前行。早在1840年，伦敦政府不情不愿地开始推行吞并政策前，新西兰就已经被新西兰公司变为了英国殖民地。后来成为英国最大殖民地的英属印度最开始由在东印度群岛开展贸易的商人公司起步。1757年后，孟加拉普拉西发生了一次激烈的小规模冲突，公司突然变成了殖民政府。直到又过了一个世纪，北印度发生印度民族起义，亦称“印军叛变”，结果东印度公司管理印度的体制于1858年终结。[1]
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私人构建帝国少不了英国有钱人的支持（至少在最初是这样）。这必然是种投机行为，其中既有一系列可预计的风险，也有不可预计的不确定性。投资者打算将某些高价商品囤积居奇，或者低价（甚至可能不损分毫地）买入土地再将其转手卖给他们征召的移民，以期能挺过风险、抑制不确定因素和获取巨额利润。此外还有其他的动机。正如马里兰是天主教徒的庇护地，普利茅斯和马萨诸塞本来是饱受国内宗教压迫的清教徒们的避难之所。后来的殖民地佐治亚是给那些贫困潦倒到在国内看不到任何希望的穷人们准备的。在19世纪的东非，英国东非公司不仅计划开展商贸，而且意图让那里的原住民皈依基督教：因为公司的苏格兰赞助人大受戴维·利文斯通的“基督教，通商和文明”主张的鼓舞。罗兹的公司原本的目的是包围南方的布尔共和国，将他们纳入完全由英国人掌控的南部非洲。上述各种情况中某种形式的占领是必不可少的。就算是单纯的贸易公司，如印度或西非的那些贸易公司，也需要有安全的驻地以保证货物和工作人员不受当地人或欧洲竞争者的攻击。东印度公司借由莫卧儿皇帝的敕令得以在马德拉斯和加尔各答建造加设防御工事的商栈，在此之前，他们在苏拉特也获得了同样的权利——商人们共同居住在一座房子里，吃喝拉撒全在一处（就像那些老派牛津学院的做法，室友如需夜不归宿必须先申请）。如果目的是为了建立移民定居点，公司和领主必须购买或夺取领地，驱逐当地人，给前来的移民提供安全的居住环境。从政治的角度说，只要当地统治者没兴趣或没有足够的能力将外来者驱逐出去，对某块土地拥有的清晰的所有权就足以有效地对抗他们。所有权标志着外来者打算永久居留，而不是短暂停留，这对当地劳工和手艺人更有吸引力，例如大批印度商人和工匠蜂拥而至东印度公司的地盘——马德拉斯的“黑镇”和加尔各答。有了所有权，甚至可以组建小型军队。此外，它还能让英国人在彼此交往中遵从自己的法律。
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那么为什么这些个体帝国主义者要向伦敦政府要求“特许状”呢？毕竟他们没有理由欢迎任何来自外部的控制并且也痛恨白厅的干涉。他们自认为对当地政局了如指掌：他们的人就在当地，能够应对那里的一切困境。在特许状中，他们则不得不承认国内政府对他们在当地的行为拥有最终掌控权。他们或许是个体帝国主义者，但在法律上他们同时也是帝国的代理人：大不列颠的统治始终笼罩在他们占领的所有土地上。因此在1623年，当詹姆斯一世颁发特许状给乔治·卡尔弗特爵士准许其在纽芬兰建立殖民地时（这最终被证明不是一次有前途的冒险），卡尔弗特如同自己身在国内一般认可了英国皇家对这片领土的统治权，并承诺备好白马恭候国王亲临殖民地——国王显然不太可能真的到那里去。1606年的弗吉尼亚特许状约定，国王有权决定殖民地政府形式以及在伦敦任命理事会监管殖民地，此外，任何移居弗吉尼亚的英国人其身份仍然是国王的子民。就连最有独立意识的马萨诸塞公司都承认自己服从英国政府、有义务遵从英国现行的法律。
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他们之所以愿意接受这种从属关系而不是自立门户建立独立的“共和国”是因为4个不可忽视的制约因素对他们的影响一直持续到19世纪晚期：第一，他们需要外交（或许还要军事）援助。欧洲各国只承认政府发表的领土声明，而帝国缔造者个体需要各国的认可才能合法地将国外竞争者排除在外。当罗兹的“先锋者纵队”行至今天的津巴布韦，是索尔兹伯里勋爵下了最后通牒——以断绝关系（可能还动用了海军施加压力）相要挟，才阻止了葡萄牙对手与其争夺领土所有权。亚洲（尤其在印度和中国）的英国商人在应付不怎么尊重商人的统治者时也愿意有皇家使者撑腰。第二个因素同样重要，个体帝国主义者必须阻止国内的无特许状商人染指利益。获得特许状的目的主要是保护在某块土地上或者某个贸易链中的垄断专营权。詹姆斯一世在给弗吉尼亚公司的特许状中说：“我其他的臣民不得在这些地区或其后方种植或居住……”垄断专营是这种投机行为赢利的关键所在：所有精明的投资者都希望利益最大化。领主们及合伙人们的大多数时间都在打击竞争对手，因此他们不得不寻求官方支持，如有必要甚至诉诸法律，尽一切努力击退任何敢于挑战他们专营权的人——他们必须密切关注法律界和政界的权力平衡。政局的变动可能导致他们的特许状化为泡影，他们的权势将随之崩塌。
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特许商人们需要保护自己在国内的地位，这意味着贸易和殖民成功与否取决于国内的财力和人力资源。但是除此之外还有其他的动机。第三，殖民推动者，例如在印度的大商人们，需要有能管理他们从英国召集的移民和雇工的权力。如果国内不授予他们委任统治权，他们将束手无策，因为需要合法权限才能实施他们签订的协议；需要权力约束他们带来的人以防这些人瓜分他们的领土或干脆撒手不干；需要权力在当地制定规则以及惩处违反了规则的人。在英国，义务、责任或契约将人们联结在一起，可是一旦出了英国踏上无主之地，如果没有某种权力约束，这种联结必然会烟消云散。当然从理论上来说可以强行要求移民们遵守在国内的那一套。但这种手段太拙劣，且不说成本高昂，往往还不起作用。这种行为还可能会使殖民推动者们迫切想吸引的那些权贵因此却步。因此第四个原因便是，如果不能保障移民们能继续享有他们在国内的民权——尤其是财产和人身自由，那么想要召集移民或雇工将难上加难。“所有以及每一个……居住于……任何上述殖民地的人，”弗吉尼亚特许状称，“连同他们的子女，享有自由居民和自然主体的一切自由权、公民权和豁免权……与他们在英国本土享受的待遇一致。”
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但是我们也应该反过来看这个问题：为什么英国君主以及后来的英国政府愿意承担责任和风险，将英国统治延伸到遥远的未知国度呢？毕竟这可能给英国带来麻烦，威胁到他们在海外的威望以及国内的安全。从伊丽莎白一世开始一直到帝国末期，这种担忧和焦虑若隐若现，始终持续。更糟糕的是，如果在海外的人员惹了麻烦，无论他们闯了多大的祸，英国政府都无法宣布事不关己，就算他们多么罪有应得都不能任由他们被当地人惩处。至少从理论上来说，对海外领土拥有统治权能更方便地控制那些刚愎自用的冒险者，防止他们变成真正的大麻烦。17~20世纪，伦敦政府一直打算用这种态度对待大多数移民者的后裔。对东印度公司在印度的帝国，英国政府直到1858年才正式拥有统治权——在1857年东印度公司从起义中侥幸脱困之后。但是正如我们将会谈到的，统治和控制并不是一回事。
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早期的动机出于对意外之财的期待。都铎王朝和斯图亚特王朝的君主们谨慎地在特许状中标明如果发现了任何贵重金属，其中的1/5需上交皇室。西班牙从西属美洲帝国获得的大量白银使得这个期待显得如此触手可及。不久之后，除了这个发财的目的，政府期待的更多。伊丽莎白女王签发特许状给在东印度的商人（显然他们在煽风点火）是因为害怕与“东印度群岛”（现在的印度尼西亚）之间的高利润贸易会被荷兰人垄断。为什么女王和她的大臣们会关心贸易呢？这是因为那时大家都意识到了贸易能巩固王国的统治，给国家带来可观的收入。贸易要经过海关，贸易税最方便征收。而且大家也都认为从广义上来说贸易对国家的权力至关重要。当时的思想家们坚称出口顺差是商业的主要目标，因为顺差才能保证白银或黄金流入国内，即政府能收获黄金白银或其他财富（除非能像西班牙那样找到自己的银矿，否则只能靠此充实国库）。大量的金银存储能保证国家的繁荣稳定。足够的金银储备能保证货币的稳定性，而货币是绝大多数日常交易的基础：没有货币，贸易就会停滞。此外，金银还是战争基金，有了它才能迅速地从完全没有“战时经济”概念的工业化之前的世界里购买武器、征召雇佣兵。但是如何才能实现出口顺差呢？大多数观察者认为最有希望的策略是发掘能以高额利润在欧洲转售的舶来品，例如香料、印度的纺织品、中国的瓷器和丝绸以及来自西方种植园的毛皮、烟草和糖。
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英国政府之所以愿意接受海外探险者的请求，将自身的统治扩展到他们建立的海外帝国中，一方面是因为可以带来不菲的收入，另一方面也是由于这样可以控制贸易，而贸易关乎国家的战略利益。海外殖民冒险者不得随意运送他们的产品。自17世纪50年代开始，一系列法律出台，《航海条例》强令殖民者将任何有价值的（“被列入名单的”）产品先运往英国港口（在此缴纳赋税），然后才可以再出口。货物还必须用由英国船员驾驶的英国船只运输，因为在战时，船只和船员都是国家资产，一支大型商船队是海上胜利的关键因素。这些举措是为了保证贸易利润主要流往英国，以及殖民地生产者只能从英国供应商手中购买需要的产品。到了18世纪中期，政府、贸易和代表政府在海外行使统治权的人相互交织成一个巨大的既得利益集团。对于伦敦政府来说，它指望借着垄断专营贸易大发横财的东印度公司能给它提供贷款。18世纪70年代，对东印度公司垮台及伦敦金融城随之崩溃的恐惧是政府对印度政策的主要影响因素。
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在这个利润和权力方程式之外，还有两个更为悠久的近乎本能的考虑。首先，伦敦的政府，无论是皇室还是议会，都极不愿意放弃国民对他们的忠诚。这或许反映了一个古老的假定，那就是统治者的实力和权威来自对人的控制：人力，而不是土地，才是权力的真正来源。国民的劳动力和生产潜力都属于统治者，否定这种从属关系即为背叛，甚至可以被认定为叛国行为。将统治扩展至海外是为了确保国家对最重要的资产——国民的劳动力和技能的所有权。其次，尤其在前现代时代，统治者对富裕国民在国外建立基地的一切努力有着深深的疑虑，担心这些基地会成为反叛分子的避难所，或者成为敌对势力发动入侵的集结点。英格兰与爱尔兰的联结最早始于强大的边境贵族——人称“强弓手”的彭布鲁克伯爵被邀请领导爱尔兰派系战争中的一方势力。英格兰国王绝不会允许这样一个风云人物在爱尔兰和威尔士站稳脚跟并建立统治，于是1171年，亨利二世发动进攻入侵爱尔兰，并于次年在教皇的支持下获取了对爱尔兰的统治权。由此衍生的“强弓手法则”一直为英国政府奉行——英国国民就算到了海外也不能摆脱对英国效忠的义务。根据这个规定我们可以看到，那些出国的移民和殖民者仍然是国王的子民。此后，1801年的“印度大法官案”中明确规定：居住在印度的英国人（及其他欧洲人）即使居住地属于莫卧儿王朝，他们的国籍仍属于英国。“在东方的任何地区，只要建立了任何据点——哪怕仅仅建立了一个商栈，”判决书上写着，“一旦欧洲人在这些据点所在地区生活及开展贸易，即受到这些据点庇护，并被视为建立据点的国家的国民。”当19世纪30年代心怀不满的布尔人有组织地迁徙出开普殖民地时，英国人仍然坚称一切如常：不管布尔人是否愿意，他们都是英国子民。1836年制定的《好望角处罚法》将英国地方行政官的权力范围扩展到了南纬25°，差不多在今比勒陀利亚（南非东北部城市）北部50英里处。正如一位史学家戏谑道：“这个法令要起作用，得出动一个团的兵力才行。”英国国内政府最讨厌私人个体在新发现的大陆上直接从本土居民手中获得土地。几乎从美洲殖民伊始，国内政府就极力强调只有被授权的、具有被合法赋予“头衔”的权力组织才能进行殖民行为，根据他们的逻辑，不这么做注定会造成麻烦。对于一个将财产相关的法律规定作为秩序基石的政体而言，如果不这么严格倒奇怪了。
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最后，当然政府也并不总让个体帝国主义者在扩张活动中唱主角，事实上帝国版图上相当大的一部分是由国家直接获得的，其中包括牙买加（1655年）、纽约（1664年）、加拿大的大部分地区（1763年）、澳大利亚东部（1770~1788年）、特立尼达岛（1797年）、开普殖民地、斯里兰卡和毛里求斯（1815年）、中国香港（1842年）及肯尼亚（1895年）。多种力量导致了上述这些领土扩张活动。有的领土可以看作是因不同理由进行战争的战利品。鉴于英国具有强大的海上力量，英国政府很想夺取敌人的殖民地并扰乱其贸易以惩戒对手。根据我们之前提到的重商主义逻辑，这样可以增加国家财富。就算是后来“自由贸易”取代重商主义成了主流的商业意识形态，一个地理位置理想的港口（例如香港）也有助于迫使“讨厌的外国人”及其顽抗的统治者们不得不接受开放经济。但最大的担忧往往是关于战略方面的。伦敦政府决定占领加拿大（而不是盛产糖的瓜德罗普岛），因为法国对魁北克及其河边腹地的控制对英属美洲造成了极大的威胁。同样的理论也适用于好望角，因为它守护着通往印度和东方其他国家的海上航道。出于对荷兰人将好望角转手赠予兵强马壮的拿破仑（或者同样危险的继承者）的恐惧，1815年战争平息后，英国决定不交还好望角给荷兰人。此外，英国还死守住了毛里求斯和斯里兰卡，在此后的一个多世纪里将印度洋变成了“英国湖”。这些殖民地是通过割让或征服而非移民所得。如何治理这些领地，将占领转化为统治，是亟待解决的问题。
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统治：如何在当地立足
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在最初给美洲和西印度群岛种植园主颁发的特许状中，英国政府对地方政府的组建问题兴趣寥寥。但不久之后就确定了移民应该拥有代议政府。早在1619年，也就是在首次登陆詹姆斯敦12年之后，弗吉尼亚议会举行了投票：16岁以上的男性移民有投票权。1641年，英国君主给总督的指令中明确要求召集由“自治市民”组成的议会。1668年居住在巴巴多斯的移民利用领主间的矛盾争取到了议会自治政府的权力。1691年（1688年光荣革命之后）修改后的马萨诸塞特许令规定了移民殖民地的标准范式：殖民地政府由被选举出来的议会、委任的“理事会”、英国政府派来的对国王和大臣负责的总督共同组成。事实上到了1700年，由于移民们的顽强抵抗，皇室在经历连续的挫折后不得不逐渐放弃直接对殖民地进行统治的尝试。1722年，英国枢密院作为殖民地事务的监管机构总结了殖民地法律需要遵循的原则：“鉴于每个英国国民生来就有享受法律的权利和义务，因此，如果英国国民发现了新的、无人居住的土地，无论身处何地，他们都应服从英国法律，故而新发现的国土也应该在英国法律的管制之下。”此处出人意料的结局是“相悖理论”——该理论规定殖民地法律必须与英国法律一致。而在实际操作中，要想了解英国现行的习惯法是很不现实的，因为在殖民地看不到官方“法律报告”；此外，到底哪些议会法令适用于殖民地也很不清晰。枢密院采取了一种实际的观点：“在海外定居的英国人是如此之多，且情况各异，因此除了对于单独规定的海外种植园，议会的法案对这部分英国人不具约束力。”从那以后一直到大危机最终在美国独立战争中爆发，除了贸易事项之外，伦敦政府的确几乎对殖民地治理情况不加干涉。正是这点让议会各方利益团体忧心忡忡。
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有时海外领土并不是持有特许状的个体帝国主义者及其追随者占领所得，而是通过征服或割让所得，这时情况更为复杂。尽管从理论上来说征服和割让是不同的，但是这两者通常都以某种形式的协约加以确定：“投降条件”后来被加入到条约之中。这是为了限制（有时相当严厉地限制）征服者将新统治体系强加给被征服民族的权力。拿魁北克来说，英国人于1759~1760年夺取了魁北克，随后在1763年《巴黎条约》中，法国正式将其割让给英国，在这里，统治权的权限问题在危险时期造成了相当大的疑虑和混乱。按照条约，英国人必须尊重法裔加拿大人的宗教信仰权，让他们继续保留天主教。但是此地的首任总督接到的命令却要求他引入“英国法律”、按照英属美洲模式组建议会。然而在英国，天主教徒既无权充当陪审员，也不能进入议会，而且英国法律（尤其在财产权方面）与在魁北克通用的法国法律大相径庭。如果按照这些命令来，那么在魁北克的人数少得可怜的新教英国移民（约200人）将掌握惊人的权力，而被统治的加拿大人（多达约6万人）可能会被迫造反。当伦敦政府彻底了解到这个问题时，南方13个殖民地局势已经岌岌可危，而魁北克发生叛乱的可能性比南方殖民地还要大，迫切需要新的解决方案来平息动荡。1774年，《魁北克法》应运而生。它否决了在魁北克人口中占少数的英国移民要求坚守英国法律制度的主张，允许总督不用考虑宗教背景地挑选殖民地立法机构（即立法会）的成员，而且允许当地延续之前的财产法。就法律方面而言，这是一次革命性的变化，为后来获得的那些没有几个（甚至完全没有）英国移民的领地设定了治理模式。在同年一宗案件的审理中（1774年“坎贝尔诉霍尔案”），这种至关重要的模式在类似“英国人……只是居留在此地，不享有有别于当地人的特权”的判决结果中被确定下来。1795年英国人从荷兰人手中抢到了开普殖民地，英方任命的总督收到的指示仅仅是维持“上述移民定居点在原政府统治期间的法律和制度”。
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因此，实际上在帝国庞大的版图上，占领并不意味着英国式统治会被部分或完全引入领土。无论是被条约所限制，还是出于避免当地激烈抵抗的愿望，总之英国人接受了保持该地原有管理和法律体系的必要性，尽管他们通常会历尽千辛万苦先登上当地政治舞台，但经历种种冲突和重重疑虑之后，他们往往知难而退。例如在斯里兰卡，英国人首先是尝试把马德拉斯的那套管理体制照搬过来，接着全盘推翻；随后又移交给内地康提王国进行实质上的自治，再将它与荷兰人势力强大的沿海诸省联合为一体。1840年，在斯里兰卡被征服（1796年）近50年后，一名英国官员颇为悲伤地感叹：“很难说清这里的法律基础到底是什么、源头到底在哪里——这里有罗马–荷兰法系、古老的传统、当地法律、分别适用于印度教及伊斯兰教教徒的法规，在内地还有康提法律。这么多种法律中的很大一部分是最高法院的法官完全无从了解的。”类似的抱怨在后来的“王家殖民地”帝国里普遍存在。此时说已成功占领为时过早，至多能说是占领尚处于进行之中。
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至于占领究竟能带来什么这个问题，或许没有哪里比爱尔兰和印度的情况更为变幻莫测。英格兰国王早在公元1200年前就已经取得了对爱尔兰的支配地位，但是除了在主要港口和靠近都柏林的内地，几乎看不到执行英格兰法律和推行英格兰习俗的希望。仅是劝阻这里的英格兰人与爱尔兰人通婚以及“被同化”就已经够困难的了。16世纪伊丽莎白女王征服爱尔兰是为了一劳永逸地确立英国君主的至高地位，意图让爱尔兰的权贵或首领无法再拒绝向英格兰效忠。但是征服过程中阻力重重，而且在接下来的那个世纪里，内战和叛乱让英格兰自顾不暇，导致爱尔兰趁机爆发了两次反抗新教统治的大起义。1690年7月1日，威廉三世在博因河畔的胜利似乎解决了问题，起码在一定程度上可以这么说。天主教徒被剥夺了选举权和担任公职的权利，至于曾为詹姆斯二世效力的那些人，他们中很多人的土地被充公。但仍有个问题悬而未决，那就是爱尔兰是应该算作与英国共享同一个国王的独立王国，还是算作附属国，需要服从英格兰议会（后来成了英国议会）的命令。
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1719年议会通过《公告法》立下法律：“爱尔兰王国一直，而且理应作为不可分割的一部分与大不列颠联合，隶属于大不列颠皇室……国王陛下经议会上下议院的同意和支持，拥有全面的权力和权威制定法律法规……以管制爱尔兰王国。”据英国官方发言人称，爱尔兰的人口只有两类：不是“土生土长的爱尔兰人”（也就是被征服的民族），就是来自英国的殖民者。无论是这两类中的哪类人都受命于英国议会。爱尔兰的新教卫戍部队不敢抱怨，尽管它的领导们竭力将伦敦政府的干涉最小化。但是60年后，当英帝国陷入美洲起义危机时，他们逼迫威斯敏斯特议会放弃它的至高权力，并承认爱尔兰的独立国家地位，将其作为皇室统治下的姊妹王国对待。在经历了内乱纷争（天主教）和法国入侵以及轰轰烈烈的反腐败运动之后，由爱尔兰的新教地主们组成的议会终于在1800年被劝诱而自动瓦解，接受了与英国的联合。
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尽管到了1757年东印度公司已经有权在孟买和马德拉斯建立堡垒[公司用1 200金币一年的租金（折合约400英镑）租下了马德拉斯] 而无须得到印度统治者的许可，但是直到公司在孟加拉普拉西战役中取得胜利才得以开始控制这些地区。1765年，公司执掌了孟加拉的行政管理权（印度语中称“diwani”）——拥有征收税款的权力，作为回报，东印度公司每年向莫卧儿皇帝进贡固定的金额。实际上，公司掌控了印度东部的大部分地区。在军事实力的支持下，公司采取强势外交政策，将控制范围扩展到了恒河河谷，一系列恶战之后，东印度公司打压了实力不断壮大的迈索尔，并将势力范围从马德拉斯向腹地推进。东印度公司在印度次大陆上的角色转换引发了疑问：应该如何界定它的法律地位？伦敦政府（同时也是东印度公司最大的靠山）担心东印度公司的财务状况会跟不上它的过度扩张，要求对东印度公司在当地的员工严加管控。然而正如当下的银行，东印度公司已经规模庞大到不能倒闭：一旦它破产，就会给英国金融业带来巨大的灾难。因此一系列举措导致了1784年《印度法案》的出台，根据该法案，公司在印度孟买、马德拉斯和孟加拉三大管区的财政预算、对外政策与军事政策、对总督的任免等事宜均由管理委员会和一名内阁官员监管。这个体制一直持续到1858年东印度公司被正式撤销，在此之后，伦敦的总公司和管理委员会被并入印度事务部，纳入大臣监管之下。
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但是印度究竟是什么时候变为“英属”的？占领又意味着什么？这些问题并没有简单的答案。早在1757年，东印度公司征服的领土就自动成了国王自治领的一部分。但是公司掌握的绝大部分领土还是来自于莫卧儿皇帝的封赏，公司仍然需要上缴贡品。1772年开始，公司不再进贡，可是直到1800年，东印度公司才正式要求拥有它所掌握的领土上的最高统治权。即使如此，公司在印度次大陆上的权力仍然在极大程度上依赖于与之签订了条约的印度统治者们。那么公司与他们之间应该算是盟友关系还是主仆关系呢？在这方面保持模糊的界定显然更为有利。接着又出现了法律纠纷。1774年在一桩声名狼藉的案件中，南达·库马尔（Nanda Kumar）被加以造假币的罪名并处以极刑。英格兰法律严明，按法律应该用严酷的死刑处决他，而当地的法律对此类罪行的处罚则轻得多。但是，在此案中，是应该按照英格兰法律还是当地法律来判决他呢？相当一部分东印度公司的官员认为这种将当地社会无法理解的律法和惩罚制度强加于殖民地的行为是不公正的，而且还可能引起危险的后果。编纂法典确实有其必要，但是必须尊重当地的风俗习惯，也要区别对待伊斯兰教教徒和印度教教徒。在税收、财产观和宗教方面也出现了同样的问题。英国人强烈反对封建土地占有制，因为所有的土地都掌握在统治者手中，只有付出相应的劳役或者金钱才能换得土地的使用权。英国人极力推崇的是与之恰恰相反的财产私有化，在他们看来这才是“进步”的秘诀。但是如此激进的变革完全不切实际，甚至有可能导致大规模的农民起义。所以英国人仅在孟加拉进行了小规模改革，而印度大部分地区仍然沿用已有的土地所有制。公司很早就决定避免公开支持基督教或促使当地人皈依，1813年，公司续签了特许状，其中仅仅提到了必须允许基督教传教士进入公司领土，连这个要求都掀起了轩然大波。毋庸置疑，福音派在部分英国官员中很有影响力（或许这是公司勉强禁止了寡妇殉葬习俗的原因之一），但是东印度公司在印度地区内最有权势和影响力的那些员工面前公开谴责英国政府干涉印度政治实践以及拒绝承认印度主权的行为。“我们政府最大的恶习，”1824年托马斯·芒诺（Thomas Munro）爵士评价道，“就是喜欢搞些新花样。”“我担心某些死脑筋的英国人……会坚持将印度人变成英国人。”
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印度地域辽阔，东印度公司在印度次大陆不同地区需要采取不同的政策，当地习俗的多样性意味着英国人没有统一的统治模式，而且施行的政策有着相当大的不确定性，这种情形一直持续到1857年的印度民族大起义。结果是包括统治者和被统治者在内的许多人都无所适从。1830年孟加拉首席法官抱怨说：
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无论是英国君主的统治性质、法律对议会的从属关系、东印度公司的政治权力和财产，还是统治亿万民众的各方势力之间的关系，对这些问题没有统一和确定的观点……有特别针对印度地区的英国议会法案，也有其他的令人怀疑是否能全部或部分应用于印度或者干脆不适用于印度的法律。这里有英国习惯法和宪法，但是其运用……仍然非常模糊，让人困惑；同时这里也有伊斯兰教教徒的法律和习惯，印度教的法律、习惯和教义，英国君主的特许状、政府的规章制度……英国君主签订的条约、印度政府签订的条约，除此之外，还有欧洲各国法律的影响……
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简而言之，印度是个自成一体的独特世界。那么拥有这么混乱的殖民地意义何在呢？
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对英国人来说最重要的是占领，一旦占领了某块土地就能将其他势力排除在外，也能切断印度统治者与除英国以外的一切外界联系。在后面的章节中我们将看到英国人逐渐意识到占领能带来的实际权力有限。印度人的赋税能供养一支庞大的军队，这对英国有利；印度纺织品制造商也不再能依靠关税保护来限制英国向印度出口商品。但是统治印度人时要小心谨慎，避免与地方势力的意见相冲突——这是从1857年的大起义中得到的经验教训。为了保证这点，不得不构建兼容并包的混合政治体制。在塑造殖民地方面，英国的意愿以及现实环境之间永远存在着差距。
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