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印度：非英国式的统治？
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印度与许多其他移民自治政府之间的区别非常大。在印度，由英国本土任命的英国官员行使行政权力，（在1909年之前）不受代议政府任何因素的制约。他们的上级是总督，常常由英国议员担任，这些议员并非新内阁成员的“第二组十一人”（也许他们在向进入“内阁”努力）通常是贵族。移民团体要求在本地实施自治的权利被明确拒绝了。相反，来自于英属印度治安官机构的所谓“治安官”形成了行政上的寡头统治，这被埃德蒙·伯克称为“治安官的王国”，治安官对共同利益有着敏锐的嗅觉——“共同利益高于委派他们的国家以及他们现在所在的国家……”他们的统治不是取决于印度人的观点，而是取决于如何处理他们在本土的靠山和印度的臣民之间的矛盾。他们必须要将印度视为一个对于英国而言是荣誉与利润的来源。他们必须强调他们的政权不仅起到了保护作用，且无可取代。但他们也必须展现印度人的顺从是极其重要的，并且他们作为外国人，其权威不仅是公正的并且是不可动摇的：也就是说抵抗是无用且多余的。
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从传统帝国的概念里戏剧性地脱离出来成为不安的深刻来源。在传统概念里，帝国是自由的英国社群在英国商业和战略的保护伞下移民的地方。1765年东印度公司吞并了孟加拉，东印度公司的“员工”所享有的财富和权力也引起了本土的警惕和震惊。克莱武和沃伦·黑斯廷斯并不像英属北美的移民，种植园主和商人一样，他们更像是（16世纪征服中美洲和南美洲的）西班牙征服者：引人注目、全能、难以企及的富有。伯克在对黑斯廷斯管理记录的著名的抨击里（英国国会于1788~1795年对黑斯廷斯展开弹劾聆讯）谴责权力的腐败是“东方式”的独裁。“在印度的英国民族，”他高声说道，“……是任人唯亲的官吏的民族。他们组成了一个共和国，一个联邦，而这其中却没有人民。”这其实暗示了这些治安官们在东方领土上染上的多种恶习有可能会被带回英国本土。
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这种传统在激进政治中保存了下来。按照这种论调，英国对印度的统治使自己走向了毁灭之路。士兵寻求晋升和掠夺，穷困潦倒的贵族寻求财富：两者对于扩张东印度公司领地、在东方发起战争，甚至是对俄国发起战争都饶有兴趣。为了应付印度人起义的风险（这一点令人震惊地于1857年后成了现实），就需要在本土建立一支随时待命的军队，甚至是建立征兵制度。理查德·科布登说道，英国不再统治印度任何一个地方的那一天，会是快乐的一天。但“自由帝国主义”思想的出现驳斥了这种观点。其提出者包括政治家、历史学家托马斯·麦考利（后为勋爵）以及古典自由主义哲学家约翰·斯图尔特·密尔，他们均曾在英国东印度公司任职：麦考利在加尔各答的印度政府担任法律委员，密尔担任英国东印度公司伦敦总部东印度大楼的官员。麦考利反对伯克的“东方梦魇说”，麦考利在1833年著名的演讲中和两篇关于克莱夫和沃伦·黑斯廷斯的被广泛阅读的论文中都提到了这一点。对印度的征服是英雄般的行径，英国人的勇猛和美德遍布征服之处。因为莫卧儿帝国统治下的印度社会“一片混乱”，英国的殖民统治成了拯救印度的壮举。东印度公司不但不参与掠夺，反而开始了对“已腐烂实体的重建”。密尔在《论代议制政府》中提到了麦考利关于秩序与进步的宏大主题。密尔认为，代议政府是一种方式，并非一种结果。它在印度的过早扩展可能会破坏其终极目标：即建立进步的好政府。开明的英国统治并非对权利和责任的轻率放弃，而是通往自由主义的真正道路。对于印度民族起义的恐惧强调了一种观点，即在印度维持自由必须有武力的保卫。
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事实上，后印度民族起义时期形成的政权更加矛盾。首先，1858年维多利亚女王接手印度的统治权意味着东印度公司完成了之前的代管使命。东印度公司不再借机占领土邦——这是起义发生的主要原因。这样一来，王公可以得到片刻的平静。其次，在招募政府公职人员时，英属印度能排除种族和宗教的影响——尽管本地有诸多不满情绪，这个诺言之前只在关系破裂时期才被遵守，直到两次战争期间。第三，对于“进步”的实施，可以巧妙地符合印度人的观念。将基督教强加给印度人或者干涉他们的宗教信仰都是没有任何问题的。最引人注目的是这句承诺：“在拟定及执行法律的过程中，（将）赋予印度古代的权利、惯例和习俗应有的尊重。”伯克和密尔达成了一致。
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但英国究竟是如何统治印度的呢？众所周知，英国人占少数，英属印度是“几百人统治上百万人”的例子。此种情形也是有佐证的。于18世纪90年代成立的统治机构，英属印度治安官体系的人数也不到1 000。与此机构“签订了契约”的人员（之所以这样说是因为他们签订的契约禁止他们经营商业和接受礼物）几乎全是来自英国的白人，大都来自牛津大学或剑桥大学，他们于19世纪后期被招募，占据了印度政府中的所有要职，这些职位就像是专门为他们预留的停车位似的。当然，他们不是唯一在印度的欧洲人（“欧洲人”是对白人的通称）。另有好几百人在印度帝国警察署工作（比如作家乔治·奥威尔于20世纪20年代在缅甸担任殖民警察）。1860年之后印度军从250 000人削减到140 000人，到1887年大约有1 600名英国军官，这个数字稳定上涨，直到1914年。1857年以后，在印度还驻扎着一支全部由英国人组成的守备部队，一共包括70 000名英国军官和军人。在英国招募的医生、教师和工程师都在官方工资名单上。
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有一点不可否认，很少一部分行政精英们管理着印度，他们深深意识到自身相对于被统治对象的外来者身份。“我们充其量就是外星人，最坏不过也就是固执而冷漠的种族，”一位官员于19世纪70年代写道，“我们被召唤去统治的种族从本质上来说是一群冲动且感情用事的人……我们对他们从来都很强硬，他们对我们也从不坦诚……。”当然，在印度的1/3的土地上，英国的统治都是间接的：统治是通过一系列条约和“特许状”由印度王公来实行的。印度王公被英国“常驻官员”从不同程度上实施了监管，这些“常驻官员”部分来自英属印度治安官机构，部分来自印度军的军官。如果英国人一旦认定有管理不当的事件发生（更别提更加严重的不端行为），处罚是——最坏的结果就是免职，但前提是常驻官员能煽动其远方的上级冒着风险卷入这场激变中来。事实上真实的情况是：这是一场充满阴谋诡计的游戏，充满对王公忠诚度的责难和愤怒的抱怨，以及对常驻官员滥用权力的无视。常驻官员也许会默默鼓励印度王公的对手们，以此来检验是否有确有其事。区分身份尊贵的官方标志（特别是头衔，因为王公之间的竞争很激烈）也许会被约束或拒绝给予。其他地方（比如在印度动荡不安的边境）直到1893年“杜兰线”的出现才划定了印度与阿富汗的边界，英国人不定时地对全副武装的部落社群施加持续的控制，这些社群来自位于印度河西岸的“殖民区”，但往往最后使用的是边境外交手段，通过使用现金和惩罚性质的巡逻，软硬兼施来达成目的。在突袭与还击的这场游戏中，就像吉卜林指出的一样，“机会在弱者一边”。
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印度政府的真正工作其实更加单调乏味。政府工作的范围并不是王宫或是黑暗的山谷，而是印度广袤的农业平原地带，以及成千上万的村庄和农民。印度政府的首要任务是在这个人口密集的农业社会里维持秩序，无数的人在此寻求安居乐业（其中一些人组成了强大的“村落兄弟会”，当然也有一些人没有加入），他们都属于田野里长期受苦受累、负债累累的劳工。第二个任务是收取“土地税”，这是印度政府财政的主要来源，是印度政府在农业盈余中分得的一杯羹，该税目以现金的形式征收，因为政府是土地的最终拥有者。英属印度治安官机构当中的精英人力，也就是治安官，驻扎在大约250个区（这其中很多个区都有超过100万居民）。这些区由英国直接统治的省划分而成。如大家所熟知的一样，“税吏”是每个区的头领，他负责王宫事务以及收税，同时还需一直监视是否有威胁到英国统治权威的政治动乱的迹象出现。若当地人有对他或其他欧洲人不敬的表现，或是在常常对立的社群之间出现了关系的缓和，则会引起他的疑心，进而导致有警告性的调遣甚至向统治机构发出电报。1897年7月，西北省份（今北方邦）的总督报道，“印度教教徒和伊斯兰教教徒之间的关系出现了缓和”，尽管“我完全不能肯定地说这已经到达了阴谋的层次”。
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英国对印度的统治并未派遣很多公务员，（也许一个区只有3~4个治安官），对于此类现象，通常的解释是他们在乡村精英当中吸引了一批“合作者”，这些人在乡村的社会权力是维持政治稳定的关键。这是一种会引发一系列问题的解释。为何印度人要与力量微弱的英国入侵者合作，并且还如此自信？为何印度人要交出自己创造的盈余中的大部分，何况这些盈余几乎没有用到改善印度人的生活上来而是用于维持军费以及维持英国守备部队上，更别提欧洲公职人员的养老金和薪水了。为什么印度人并没有发动更加普遍的抵抗和起义，反而没有更加成功？至少，这两点也许可以解答部分疑问：第一，英属印度是在非同寻常的条件下建立起来的。第二，他们从印度早期的君主那里继承了遗产。
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英国人在印度统治的第一个100年（1757~1857），在印度的英国人与其说是一支治理国家的队伍，不如说他们是一支征服力量，东印度公司主要是为战争而形成的一支守备部队的集合。到第一个100年，英国人战胜了、占领了或征服了在印度次大陆上的每一支重要的地方权力。他们这样做具有战略性的动机（为反对俄国和法国的干涉增添砝码）。东印度公司拥有强大的军队（最高峰时拥有超过30万名常备兵），对掠夺有贪婪的欲望，这也造就了一种前冲力。东印度公司为战争自行筹募资金，这也减弱了伦敦反对进一步扩张的影响，因为伦敦方面担心东印度公司破产，甚至在本土出现类似于18世纪70~80年代发生的危机。但是在印度的殖民者也十分担心他们零星分布在印度的如马蹄形的各个属地可能会被全副武装的王公随从掠夺。不论动机是什么，东印度公司参与的战争达到了关键的目的。1860年以后（甚至在此很久之前），在印度次大陆的大部分地区，没有一个印度邦在英国统治区发动政治异议或者发动地区级别的反对活动。为了镇压王公们的野心，英国使印度的政治极度地方化。这其实是为了证明令人精疲力竭的争夺行政权力的斗争运动也存在着相当多的好处。当然，在英属印度的北部内陆被称为“印度斯坦”的地方，这种运动被大规模的动乱[即1857年发生的印度民族起义（下一章会谈及）]所打破。但令人震惊的是，英国东印度公司领地的大部分结构（尽管并非全部）得以保存了下来。
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争夺行政权力的主要战场是税收体系。在这里，一个重要的事实就是英国并不需要发明或强加一种新的征收土地税的方式：他们只需从前任统治者那里继承即可。他们有强大的动机使这个制度以对他们有利的方式运行：为东印度公司的战争埋单，（到1813年）资助英国东印度公司的商业活动。的确，控制税收制度是在每个区承认英国政治权力的关键。治安官们坚持道，在各个地方，他们发现本该归政府所有的税收被地方豪强抽取了。18世纪渐渐消失的莫卧儿帝国权威以及地方各邦的出现为地方精英创造了极佳的条件，他们作为税吏和秩序监护人的职责可以实现最大化。他们曾经需要缴纳的贡物及税收被转而用作他们自己在当地的权力基础：据点和堡垒，以及号称“刽子手”的私人军队。因此在英国声称殖民权力的各个地方，都紧跟着对税收的严苛把关。税收记录被仔细审查，以前对税收的要求被提出，调查演变成了辱骂。这是一项十分烦琐的工作，需要印度辅助人员的合作——并且还建立在英国只是在重申自己作为统治者的合法权利的诉求之上。
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但这注定是极其困难的。直到英国打垮了更大的地方势力，比如贝那勒斯的查特·辛格或位于迈索尔的恐怖的蒂普苏丹，他们最终于1799年被打败和消灭，英国因此才得以与一些地区强大且全副武装的地方豪强抗衡。在南印度，他们面临着许多“柴明达尔”，柴明达尔在自己的管辖地和要塞统治着小的土邦。英国的策略是镇压他们对税收的诉求并且要求柴明达尔及他们的随从人员解除武装。那些顺从的柴明达尔会得到一次性的税收结算以及永久性固定交税的义务。随着柴明达尔收入的降低，他们要在支付随从和应付东印度公司的税吏之间做出选择。这样做的目的是为了孤立那些反抗的柴明达尔，或者激怒他们发动公开的起义。起义发生之后，也许不是十分迅速，武装的报复便随之而来。或早或晚，东印度公司会派遣一支印度兵来罢免柴明达尔，摧毁他的据点，并且安置一位更加合作的豪强来取代他的位置。
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英国人总能找到富裕的、出身好的、有教养且愿意与新的政治权威或者统治者站在一边的印度人，这些人认为英国对合法权利的诉求比那些奢望在中央权威的残余中分得一杯羹的武士首领（如南部柴明达尔和“北部柴明达尔”）的诉求更加重要。一旦取得了对税收制度的掌控，无论掌控力度是大是小，英国人都能将统治者的法律和行政特权发挥到极致。因此归少数人继承的庄园就归英国控制的“沃兹法院”所有，该法院有其自设的管理者。地区官僚机构的底层阶级提供了可观的资金来奖赏那些忠诚的人以及惩罚那些麻烦制造者。名誉上的地方法官组成的骨干队伍由当地精英招募而来，他们审理的案子比较少。被排挤或是免职是极其丢面子的事情，他们会不惜一切代价避免其发生。当然与之相应的也有分配的头衔和荣誉（这是最受欢迎的英国式手段）：这很明显地暗示这种头衔和荣誉的拥有者得到了税吏的青睐，因此也就得到了政府的褒奖。反过来，税吏也明确地表示，一旦发生了动乱，无论是犯罪性质的还是政治性的，他都期待本地的重要人物在第一时间向其报告。一位英国官员说道，这些重要人物知道在他们的地区究竟发生了什么，而且应该对我们做出解释。如有必要，权贵需要被间谍监视。在困难时期，二者被期望组成“忠诚”同盟。的确，在这样一个本土化的制度当中，税吏的技能和力量对于操纵影响政治的多种来源举足轻重。马德拉斯政府称，为了出色地完成其工作，税吏需要表现得十分积极。“他必须精通或熟知当地人的各种语言、性格和生活状况，了解土地使用权的各种解释，知晓公共税收来源以及扩大来源的方式。”从1796年开始，精通某个省的主要语言成了晋升为税吏的条件。税吏同样被要求要到他们管辖的区走访，最多的时候一年要去4次，目的是显示其军事力量并且留心其印度下属。在大多数省，需要对缴纳的土地税做定期的重新评估。这需要由英国的“结算官员”到每个村、每块地做实地调查。这些结算报告涵盖了大量的关于土地肥力、农作物、土地使用权和人口的信息，构成了印度社会历史的重要来源。
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英国的统治之所以能成功克服无知和外来性的障碍，其原因可以归结为对官僚主义的留存。当然，英国的官员们离机器般高效的工作效率还差得很远。在英国于19世纪50年代和60年代新征服的旁遮普邦，一种朴素的男性思潮被有意地建立了起来。旁遮普邦的治安官生活得很艰辛，并且经常要搬迁，因此他们几乎随处可见。如果一个人想要随身带一架钢琴，那么他一定是怪异的（或者是鲁莽的）。他得到的“奖赏”只会是搬迁得更加频繁。“我会打烂他的钢琴。”一位总督听到后斥责道。就像在任何官僚机构一样，往上爬的路并不总是平坦的。约翰·比姆斯（John Beams）无奈地抱怨家族关系和裙带关系常常决定了晋升。他哭笑不得地回忆起了一个场景：他接到临时通知，集合了一大支舰队来运输军事力量，结果在舰队到达之前不久，他就被其上级打发走了，于是这次行政功绩就归功于上级了，并且这位上级官员还能得到应有的奖赏。同样，治安官的行政范围也是有限的，准确地说是因为他们过于依赖印度盟友和辅助人员。若他们面临着一个地区势力中的强势派系，那么这些派系对于任命地区官僚机构的影响是难以破除的，即便是在税吏自己的行政机关或者办公室也是如此。英国人在村级任命事务里的影响力很小，比如警察、税吏或者会计。打造一支高效的、可靠的且不腐败的警察队伍被证明是同样困难的。更糟糕的是，英属印度治安官机构的规模有着严格的限制（因为它要支付的工资和养老金数额巨大），这就意味着官员们经常要在地区之间调动，来弥补人员空缺或者其他原因造成的不便。
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19世纪70年代，起义被镇压之后，治安官政权面临着潜在的新挑战。印度需要变得更加现代化。于是，英国人开始推进印度的铁路建设。电报、汽船和苏伊士运河将印度与欧洲的距离拉近。印度与欧洲之间、印度次大陆之间，新闻、信息和观念的传播更加迅速。更多的印度人开始阅读英语，他们对英国的了解更加深刻，恰巧在此时，格莱斯顿自由主义正在改变其权术。格莱斯顿自由主义强调人民与政府之间的紧密政治联系是有必要的。关于英国在印度的统治“非英国化”的呼声开始被重视，1885年印度国民大会党成立，为印度实行自治造势。使事情更复杂的是，就像在世界的许多其他地方一样，经济与社会发展的压力迫使治安官更广泛地干预印度人的生活和社会，并且花费更多金钱发展铁路、水利、森林保护、农业、公共卫生以及疫病预防。许多城镇的迅速发展要求对卫生和治安问题有更加系统的处理方法。英国人需要从印度精英们那里获得更多的、不同类型的合作。他们需要增加税收，同时需要阻止一种主张，即印度受过西方教育的专业人士（在孟加拉的某区到1913年为止有403位辩护律师）组成的阶级从道德上来说更有资格统治印度（基于格莱斯顿自由主义）。
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治安官的反应就如同被包围的寡头政府一般，但他们依旧不择手段。与治安官同等级的“学者型的政府高官”这个少数群体只会纸上谈兵。他们制造了一股学习人口普查、地名词典、民族志报告和政治史的热潮。随之而来的是与日俱增的一系列调查。这并不只是一个数据库。透过他们的视野，印度的各个部分就如同不相容的碎片一般，被种族、语言、宗教、种姓、职业和地区分开，而印度变成了一个“地理名词”。这种观点对说英语的印度人这类“少数群体”代表的印度次大陆无法想象的多样性不以为然。印度是一个政治体的整体概念被重新塑造了——在印度人和英国人眼里一样，这样的做法证明治安官自身的道德权威作为印度进步的、开明的和公正的监护人形象。就本土的观点而言，这次运动获得了巨大的成功：没有一位英国大臣（不论他的观点是多么开明）胆敢公然批评英属印度治安官机构。治安官对于印度受压迫大众的无私保护在政治话语里成了（也许接近）不容冒犯的事务。
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同时在印度，治安官们贯彻了更加迂回的策略。他们承认有必要让印度代表与他们的政府为伍，并且改善政府过度专制的外部形象。印度人被允许进入本地的政府部门，1892年和1909年的改革规定他们可以在省议会作为候选人或当选议员，由省议会负责立法。印度国民大会党的领导最初对这些让步颇为欢迎。这些让步被刻意设计得对说英语的印度精英不那么有吸引力。治安官要确保他们自己手上有决定被代表群体和内容的权力。他们还要维持当选议员与候选人之间的平衡。代议制必须反映由治安官定义的印度社会的层级结构，所以议会成员并不是由印度人民选举出的，而是由不同种姓、职业、宗教和地区的社群来决定的。治安官还必须确保其行政权力不被议会的程序性规定影响，始终牢牢在握。治安官渐渐开始接受这种观点，即权力的下放是维持他们统治的最佳保证。他们直截了当地拒绝了印度国大会党的关键要求，这个要求是英属印度治安官机构的人才选拔应该对合适的且合格的印度人开放。治安官统治阶级的种族一致性需要被完好保留。
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1914年以前，除了阶段性动乱的爆发以及（欧洲与之相呼应的）孟加拉的激烈的反英运动，几乎没有太多迹象表明英国的统治处于真正的危险当中。认为英国的统治将在30多年以后消失无论是对于英国还是印度理智的观察者来说都是很荒谬的。就像英国人承认的那样，英国的统治是有基础的，存在于其对武装力量的垄断。英国大量的守备部队以及一支特意由印度人口中非主力群体组成的印度军已经足够强大到能够毫不费力地镇压任何武装起义（今天的印度是一个非武装社会）。1857~1858年英国残暴地对印度进行了“第二次征服”，随之而来的是“白色恐惧”，这些记忆根深蒂固：对于几乎所有的印度人来说，用暴力将英国的统治推翻简直是不切实际的幻想。治安官统治的第二个明显的优势是在印度的英国人维持了种族纯净，并且潜移默化地被印度民族大起义的记忆所强化。他们得到了两点教训，首先，信任当地原住民是有风险的；其次，在任何时候都应该捍卫种族纯净。英属印度治安官机构的宗旨就是团结在一起实行统治。第三个优势是，尽管表面上英国的统治是与当地实际格格不入的殖民政权，英属印度治安官机构统治的日常工作很大程度上是依靠印度统治的古老传统，尤其体现在英属印度的税收制度以及对本地习俗及法律的尊崇上，这些现在已经正式被编成法典。殖民主义在印度并不仅仅是一个指挥系统。它体现了由程序、规则和官方身份组成的一张大网。英裔印度人——不是英国人，被要求参与社会生活并且发表公众看法。他们用一种奇怪的社会和行政术语来表达看法，这种术语既不是英语也不是印度语。打破这种思维模式说起来容易，做起来难。对于许多印度民族主义者而言，不管多么坚信建立一个自由的印度民族的愿望，英国的统治依然意味着对过去枷锁的幸运逃脱，只要英国应允敞开大门，这就是他们通往未来的理想道路。他们认为若想成功统治，那么刚性的英国品质、个性和良好的体格都应该注入每一位新的印度精英的身体里。这就是之所以莫逖拉尔·尼赫鲁要把他的儿子送去哈罗公学与剑桥大学的原因，他期望儿子能成为一名真正的印度治安官而非民族主义政治家。
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但如同我们现在所知道的一样，改变正在酝酿。没有任何一种制度能抵制无法预知的危机和那些政治天才。由第一次世界大战引起的巨大的政治压力和政府明显的过失迫使治安官将印度推向了自治。同时，圣雄甘地于1920~1922年发起了“非暴力不合作”的伟大运动，这是一个全新的学说。他几乎是单枪匹马地将印度国民大会党从一个年会组织变成了一个现代大型运动的发起者。治安官尽管十分失落，但并没有出局。他们精心策划了一系列新的策略来调解冲突和矛盾。但是长久以来握在他们手里的游戏规则已经被永远改变了。
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王位背后的耳语
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18世纪90年代以来，当英国在一战时期开始占领许多新的殖民地时，英国人对新纳入麾下的附属领地均采用直辖殖民地的形式统治。这种统治模式很简单，但是鉴于每个地区的实际条件差异，具体的运作是各异的。基本的做法就是保留总督的行政权力，同时在立法机构（即“立法议会”）安排在地方有影响力的人士。出于谨慎考虑，促进殖民地的权威人士——世袭名流、地主和商人与远方统治者合作是十分明智的做法。不过，地方代表需要具备两条重要的资质。首先，本地代表常常需要任命及委任，而非选举。其次，这些“非正式议员”数量几乎总是少于所谓的“正式议员”，“正式议员”主要由行政人员构成，并且一般会按照总督的要求投票。因此，这样做会避免美国殖民地曾出现的问题，在那里，掌控财政预算的是立法机关，而非行政机关。同样，要想真正走上代议政府的道路是希望渺茫的，更不用说自治政府。对于在伦敦的政权捍卫者而言，这才是重点。他们认为无论是建立代议政府，还是自治政府，都不适用于非欧洲的子民，因而伦敦拒绝了热带殖民地里少数几个白人种植园主和商人对宪法的诉求。这是伦敦采取的一项剥削占人口多数的非白人群体的策略。他们甚至愿意在某些条件下让殖民地的发展进程倒退。1865年牙买加爆发的叛乱暴露了由小部分白人群体支持的代议政府存在的诸多不足，西印度殖民地中的自由黑人或被解放的黑人占据了人口中的大多数，牙买加叛乱后，这些地区都被改为直辖殖民地。
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采用直辖殖民地的统治方式有诸多便利。通过调整非正式议员的组成和数量，以及拓宽或收窄立法议会的工作范围，这种方式可以适应各种各样的英国属地。一位工作稍微熟练的总督就能够利用他的任命权阻止不满的发生并且找到新的盟友。但是这种统治方法似乎在相对小规模的社会里才能运作得更好，因为在那里，语言和种族的多样性并不十分突出，或者说人口主要由单一移民构成——欧洲人、亚洲人或非洲人。如果这些条件达不到，那么这种统治方式就会受到诸多限制。在西非的殖民飞地，英国的管辖早已深入内陆，一位英国的大臣用生动的词句来描绘这种情形：“与海滩上的要塞仅仅隔了一发炮弹的射程。”但是，在19世纪八九十年代，随着非洲的分裂，这些小的沿海飞地占领了大量落后的穷乡僻壤，这是欧洲势力与本地殖民官员争抢与威吓的后果。关于统治的问题就被暂时搁置了。在西非和东非，最终结果是确立帝国统治的一种全新方式，这就是“间接统治”，其影响十分深远。
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间接统治首先在尼日利亚出现。其提出者是弗雷德里克·卢格德（Frederick Lugard，后为卢格德勋爵），他于1900~1906期间担任北尼日利亚高级官员，1912~1919年期间担任尼日利亚总督。卢格德的事业颇有异国情调。由于失恋，他从印度军队请辞，开始在东非寻求死亡或光荣（很显然更倾向于前者）。19世纪80年代，对于欧洲人而言，东非依旧是一片完全陌生的地域。卢格德在今马拉维与阿拉伯奴隶经过短暂的战斗之后，他被英国政府特许的皇家不列颠东非公司派往乌干达，为英国宣告权力。与他的苏丹雇佣兵一起，卢格德展现了他在强制外交和宣传方面的天赋。他著有《英属东非帝国的兴起》一书，这本书的出版是为了赢得英国是否应该吞并乌干达的争论。卢格德也在媒体或公开平台发起政治运动，激起英国反奴隶的热情。乌干达于1894年被英国吞并。
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现在，卢格德有足够的资格担任殖民地总督。另外一位由前任士兵转业的商人乔治·戈尔迪（George Goldie），从伦敦得到特许状来保卫英国在尼日尔的利益，以此来反对法国对尼日尔的争夺。戈尔迪于1886年建立了“皇家尼日尔公司”，该公司使用强硬的方法开拓了通往尼日尔内陆的贸易之路。到19世纪90年代中期，除了与法国从萨赫勒向南进发的先头部队的那场热战，皇家尼日尔公司卷入了该地区的所有战争。卢格德作为戈尔迪皇家尼日尔公司军队的指挥官，他的任务就是抵制法国对本地的影响，并且拉拢本地统治者支持皇家尼日尔公司。皇家尼日尔公司的财力被证明不足以应付武装斗争，于是公司的财产被国有化（在1898年），从此由伦敦接管。卢格德被任命为高级专员，企图让皇家尼日尔公司的诉求成为政治事实。
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