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西藏百年史研究 第三节 清末中央政府的治藏政策
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鸦片战争后，西藏地区的局势发生了明显变化：英、俄侵略西藏的活动日益加剧，清朝中央政府在西藏地方的统治权威严重下降。迫使清末中央政府在西藏政策上进行被动的改变。[103]
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清末中央政府治藏政策的变革涉及行政管理、边防、民族、宗教以及经济诸多方面。[104]本节主要讨论与涉外关系最为密切的行政管理政策和边防政策。
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一 行政管理政策——清末驻藏大臣的地位与职权
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有研究者将清末中央政府对西藏地方的行政管理政策进行了分析，指出：纵观清朝后期西藏的地方历史，清政府对西藏行政管理的政策大体经历了四个时期：第一个时期，1840年鸦片战争到光绪初年，清政府的治藏行政管理政策基本上延续前期的旧制。第二个时期，光绪初年到1888年英军第一次侵藏战争，清政府鉴于其在西藏的行政管理权力指向发生倾斜，提出了整顿藏务的政策，但因积重难返而收效甚微。第三个时期，1888～1904年，清政府虽然对西藏行政管理体制进行了一些细枝末节的调整，但主观上犹豫持重，不敢进行大刀阔斧的改革。第四个阶段，英军第二次侵藏战争到清朝灭亡，清政府积极经营西藏地方，西藏地方的行政管理体制进入了迅速变革的时期。[105]
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驻藏大臣是清代中央政府派驻西藏地方的最高行政长官。因此透过对清末驻藏大臣地位与职权的分析，可以梳理出清末中央政府对西藏地方的行政管理政策。驻藏大臣设正副职各一员，正职全称“钦差驻藏办事大臣”，又称“钦命总理西藏事务大臣”，副职称“帮办大臣”。驻藏大臣于1727年（雍正五年）始置，至1911年（宣统三年）结束，185年间，清朝中央政府派往西藏地区之驻藏大臣计173人次，其中办事大臣102人次[106]，帮办大臣71人次[107]，减去重任、复任、擢职者37人，清朝中央政府先后派往西藏的驻藏大臣为136人，未到任21人，实际到任115人。
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“总揽事权，主持藏政”八个字可以概括驻藏大臣的法定地位和职权。虽然在清朝末年，西藏地方的一些上层僧俗贵族乘清朝衰败之机，权势膨胀，排挤驻藏大臣，再加上一些驻藏大臣懦弱无能或措置失当，致使清朝中央政府对西藏地方的行政管理显得松弛，西藏政局动荡不安，但是驻藏大臣主持藏政的行政管理体制，直到清朝灭亡，始终维持不变。
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驻藏大臣的地位、职权随着清代的治藏政策有一个历史的演变过程。[108]大体可分为三个历史阶段。
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（一）监督藏政时期
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这一行政管理体制从1727年（雍正五年）开始，至1750年（乾隆十五年）止，大约维持了20余年。这一时期，驻藏大臣职数尚无定制，亦无规定任期。驻藏大臣多则四五人，少则仅1人。乾隆元年至十一年均只有1名办事大臣在藏办事，乾隆十三年至十四年则有4人同时驻扎西藏办事，1749年（乾隆十四年）起复为2人。
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驻藏大臣设置之前，西藏地方的行政、宗教等事务，是由清朝中央政府册封的达赖喇嘛与青海和硕特部蒙古汗王和后来的西藏世俗贵族，根据皇帝旨意，自行管理。驻藏大臣设置后，被册封的噶伦等官员必须在清朝中央政府派驻的钦差大臣监督下行使职权。有关西藏地方性事务，由雍正皇帝册封为贝子、贝勒、郡王的颇罗鼐管理。
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总体而言，这一时期驻藏大臣的主要职责仍系监督藏政。
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（二）与达赖喇嘛共理藏政时期
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这一时期以1751年（乾隆十六年）清朝政府颁发的第一个《西藏善后章程》开始，至1793年（乾隆五十八年）清朝政府颁发新的《钦定藏内善后章程二十九条》结束，为期约42年。这一时期，驻藏大臣职数已定。从1749年（乾隆十四年）起，驻藏大臣一般为2人。自1780年（乾隆四十五年）始，驻藏办事大臣（正大臣）与帮办大臣（副大臣）有严格的划分。
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1750年（乾隆十五年），西藏郡王珠尔墨特那木札勒发动变乱，杀害驻藏大臣傅清、拉布敦。清朝中央政府派四川总督策楞率兵入藏，迅速平定变乱，稳定了西藏地方局势。清朝中央政府乘机收揽事权，废除封授郡王制度，提高驻藏大臣职权，开始了由驻藏大臣和达赖喇嘛共理藏政的时期。
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1751年（乾隆十六年），四川总督策楞等议定《西藏善后章程》，经乾隆皇帝批准，以中央政府命令的形式施行。这是清朝政府制定的第一部治理西藏的地方法规。这一“章程”的主要条款均体现了驻藏大臣与达赖喇嘛共同主持藏政的原则，其中，关于西藏地方政府的组织：规定取消封授藏王制度，设立噶伦四人（三俗一僧）办理西藏地方政府事务，并于“公所”（即噶厦）办公。凡地方之些小事件，众噶隆（伦）秉公会商，妥协办理外，其具折奏事重务，并驿站紧要事件，务须遵旨请示达赖喇嘛并驻藏大臣酌定办理，钤用达赖喇嘛印信、钦差大臣关防遵行。
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关于地方官员的任免：不得任意而为，“嗣后凡遇补放碟巴（第巴）头目等官，噶隆（伦）等务须秉公查办，公同禀报达赖喇嘛并驻藏大臣酌定，俟奉有达赖喇嘛并钦差大臣印信文书遵行”；噶伦、代本等重要军政官员的补放、革职，须由达赖喇嘛并驻藏大臣“请旨补放”或“参奏革除”。
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关于军队和防务：要听命于达赖喇嘛和驻藏大臣，“嗣后，凡遇调遣兵马，防御卡隘，均应遵旨，听候达赖喇嘛并驻藏大臣印信文书遵行”；达木蒙古，“俱归驻藏钦差大臣统辖”，“一切调拨，均依钦差大臣印信文书遵行，噶隆（伦）、代本等不得私自差遣。一切革除补放，俱由钦差大臣商明达赖喇嘛施行”。[109]
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驻藏大臣与达赖喇嘛共理藏政制度的建立与推行，标志着驻藏大臣地位和职权的提高，标志着清朝中央政府对西藏地方行政管理的进一步加强。
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（三）主持藏政时期
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乾隆末年，清朝中央政府两次派遣军队入藏，驱逐了廓尔喀的武装侵略，并抓住时机，整顿藏政，大力提高驻藏大臣的权力，开始了由驻藏大臣主持藏政时期。这一时期以1793年（乾隆五十八年）清朝中央政府颁发《钦定藏内善后章程二十九条》为标志。
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1793年（乾隆五十八年），正式颁发了《钦定藏内善后章程二十九条》（简称《二十九条章程》）[110]，作为行政法规，要求西藏地方政府遵照执行。它总结了清朝初期以来，特别是1750年（乾隆十五年）平定珠尔墨特那木札勒之乱以来正反两方面的经验教训，把对西藏地方加强行政管理的行之有效的措施系统化、法律化、制度化，形成定制。
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“章程”首先明确规定了驻藏大臣在西藏的政治、社会地位与达赖喇嘛、班禅是平等的，其“督办藏内事务”的职权也是平等的。噶厦和僧俗官员，均属驻藏大臣管辖，“自噶布伦（噶伦）以下番目及管事喇嘛，分系属员，事无大小，均应禀明驻藏大臣办理”。至于后藏一切事务“亦具一体禀知驻藏大臣办理”。这就从制度上、法律上规定了驻藏大臣与达赖喇嘛、班禅的政治关系及其管理西藏地方政府和僧俗官员的行政权力，明确了驻藏大臣作为地方最高行政长官的法律地位。
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在“章程”中占重要地位的，是确立了金瓶掣签制度。规定了达赖喇嘛、班禅和大活佛转世的掣签办法和程序，把宗教首领的选认、确定纳入法制轨道；把藏军正式纳入清朝中央政府军编制序列，对其兵丁征调、军官任免、武器装备、后勤供应、作战指挥，都作了明确规定；对西藏地方僧俗官吏的任免、司法，以及边防、涉外事务，租赋差徭、货币铸造、布达拉和扎什伦布财政收支管理等等，都规定了法定的程序和办法。因此，从一定意义上可以说，这一“章程”实质上是清朝中央政府制定的一部有关西藏地方行政事务的行政法规，主要目的是加强和提高驻藏大臣的地位和职权。这种行政管理体制直到清朝灭亡之前都未变更。
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关于驻藏大臣的职权，1801～1818年（嘉庆六年至二十三年）编修的《（嘉庆）大清会典》，根据《二十九条章程》的主要精神，作了具体说明和规定：“置驻藏大臣以统前藏、后藏而理喇嘛之事，乃正其官族，治其营寨，练其兵队，固其边隘，核其财赋，平其刑罚，定其法制，以安唐古特。”[111]
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