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第一节 西姆拉会议及其流产
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一 英国强迫中国政府参加西姆拉会议
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英国将西藏视为其在中国的核心利益之一。
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早在1912年3月，印度总督哈定（Lord Charles Hardinge）就向英国政府提出：“英国对中华民国的承认应以中国同意解决西藏问题为前提。”[1]这就表明，承认英国在西藏拥有特殊利益成为英国承认中华民国政府的先决条件。
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同年8月，正当民国政府入藏的西征军攻克昌都继续向西挺进的时候，8月17日，朱迩典向中国外交部递交英节略[2]，向中国政府正式声明英国的西藏政策，归纳为以下五点。（1）英政府虽正式承认中国对西藏确有上邦之权，然不能承认中国有干涉西藏内政之权。（2）英政府对于中国官员近两年在藏占夺行政权限之事，概不承认。即袁大总统四月二十一日所发命令，谓西藏与内地各省平等，又谓西藏地方一切政治俱属内务行政范围各语，均不能承认。英政府兹特正式宣布，不能承认此宗对待西藏之政策，并劝告中华民国不得再任官吏有上言干预西藏内政之事。（3）英政府不能承认中国在拉萨或西藏无限制驻兵权。（4）英政府力请将上言各节，订成条约。此条约成立之后，方能承认中华民国。（5）在此项条约订立之前，英国将现时印藏之交通，对于华人应做切实断绝。俟此条约成立之后，英政府探夺情形，酌量开放。[3]
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英国的真正目的，是要压迫中华民国政府在上述照会的基础上，就西藏问题同英国签订新的条约，继续策动西藏地方背离中央。英国要“使西藏处于绝对依赖印度政府的地位，并使之成为一个有效机构，将中国和俄国都排挤出去”[4]。英国自向北京政府递交照会后，立即禁止汉人通过印度进入西藏。1912年10月28日，民国政府明令恢复达赖喇嘛被清朝政府革去的“诚顺赞化西天大善自在佛”名号，并派马吉符、姚宝来为册封使，拟取道印度大吉岭，前往拉萨举行册封典礼，但遭到英国政府的拒绝。
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1913年2月18日，达赖喇嘛电邀北京政府派员途经印度来藏会商一切。当中国外交部官员同英国公使馆协商假道事宜时，朱迩典又加拒绝。英印当局还逼迫亚东关税司撤离藏地。更有甚者，英印当局竟然拒不承认中国政府委派的护理驻藏办事长官陆兴祺，甚至威胁要将陆驱逐出印度，以此逼迫中国尽快与英国订约。
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中国政府对英国的照会采取故意拖延的态度，不加答复，暗中加以抵制。同时由外交部详加讨论研拟驳斥理由。英国公使也进一步威胁中国政府，声称除非按照英国的条件在3个月内进行谈判，否则英国政府将视1906年条约为无效，同西藏直接谈判，并准备给西藏以实际支持。在此情况下，中国政府遂于12月23日向英国使馆送交节略，并由外交次长颜惠庆于次日接见朱迩典，对英国干涉中国内政的无理要求逐条予以驳斥。
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（1）指明“中英续订北京藏印条约第二款，有英国国家不干涉西藏一切政治，中国国家亦应允不准他国干涉藏境及其一切内治之语”；“又宣统二年十二月十八日为不丹、廓尔喀交涉，准贵大臣照会称，英政府固已承认中国在西藏之权利”。因此“中国治理西藏，确有全权，不受条约之限制”。
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（2）中国政府“并无改西藏为行省之意”，但强调中国政府“对藏政策，统以中华民国临时约法，前清宣统皇帝退位诏书及大总统誓言，并十月二十九日复封达赖喇嘛位号之命令为标准，不啻以全体人民之同意”，“而实行五族一家之主义，与改建行省判为两事”。
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（3）“藏地幅员辽阔，中政府有履行条约、维持治安之责，不能不酌设兵队，以辅警察之不足，惟未思在藏驻屯无限之兵。”
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（4）民国成立以来，政府已“迭次表明，所有与各国订立之条约，均认继续有效”，中英两国对于西藏已有1906年的《续订藏约》和1908年的《藏印通商章程》，“均属国际条约，自应彼此遵守，实无新订约之必要”。
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（5）“中英为友睦之国”，中国政府对于英国断绝藏印交通的举动“深为抱憾，深望早日取消此议”。[5]
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朱迩典对于颜惠庆已经相当软弱的解释不予认同，指出“若贵政府果如贵次长所言为答复，恐英政府亦无能为力，惟有在西藏施行其所以为适当者而已”。对于颜惠庆“无须另订新约”的回答，朱迩典坚持“不能不另订新约”，并声称“非依照八月十七日节略所拟办理，实无再开谈判之余地”。[6]
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当时的国内外政局对新成立的中华民国政府极为不利。其一，此时正值“善后大借款”前夕；其二，新生的中华民国政府面临西方列强的承认；其三，英俄日三方暗中联手，外蒙古和西藏相互呼应，谋划独立。在这种内外交困情况下，北京政府最终屈服于英国的压力，同意按照英国方面的条件与之会商。
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1913年6月3日，行将离职的朱迩典在拜会外交总长陆徵祥时，询及中英两国关于西藏问题举行谈判之意见。陆徵祥提出可由中英两国“在北京或伦敦商议”。但朱迩典提出西藏代表作为独立一方与会，条约将由中、英、藏三方共同签字。朱迩典声称“若不使西藏与议，恐将来不能实行”，并坚持以英方所提的五点为商议西藏问题的依据。[7]
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为了压迫中国新政府就范，阻止达赖喇嘛同中央代表会商中央政府与西藏地方政府事宜，英印政府关闭了印藏间的交通。6月14日，中国政府明令胡汉民、陈贻范为西藏宣抚使。消息发布后，英国使馆代理公使艾斯敦（B.F. Alston）向陆徵祥表示抗议，并威胁“若贵政府不允将派胡汉民、陈贻范为宣抚使之命令收回，及命令西征军队归还原驻，则西藏问题恐难以协商解决”[8]。
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7月14日，艾斯敦到外交部会见外交次长刘式训，告知中国政府：“关于讨论藏事，本国政府及西藏俱已派定专员，请贵国亦派定专员往森姆拉[9]会议。”
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当时民国政府未经各国承认，英国公开以调停民国政府与西藏地方政府关系作为承认的条件，由于“国基初定，国家多事之际，不能不勉如所求，略为让步”，北京政府乃于8月2日任命陈贻范为西藏议约全权专员。8月7日，中国外交部照会英国使馆，中国政府当令全权专员，命陈贻范迅速赴印度。8月25日，英国公使馆通知中国政府，定于10月6日在印度北部城市西姆拉开会，若至期陈贻范不能到会，则英国政府“不能不会同西藏政府两面开议”[10]。这就意味着会议还未开始，英国已经处在强势地位，而中国处于被迫应对的地位，这种态势印证了“弱国无外交”的名言。
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二 中英关于西藏代表地位和权限之争论
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1913年7月15日，即艾斯敦通知中国政府派员前往印度西姆拉参加会议的翌日，中国政府派外交部参事顾维钧前往英国公使馆会见艾斯敦。顾维钧请艾斯敦将英国政府所派定专员的“名称、及应议事件明白见告”，艾斯敦称，“本国代表虽经指定，尚未任命，俟得政府有电，再为奉告”。[11]
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顾维钧又指出：“贵使又云西藏代表已派定，不识能将其任命措辞及名称见告否？”艾斯敦横蛮地表示“惟此贵国可不必过问”，并称“现在西藏与贵国已脱离关系，将来如何，当在森姆拉磋商”。对于中国政府质疑西藏代表的身份，艾斯敦认为西藏代表“似可任意称之”。顾维钧当即表示“不然”，并进一步阐述了中国政府对于西藏代表地位和权限的立场。[12]
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（1）关于西藏代表的身份。
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顾维钧指出：“西藏对本国关系，历史上已有标准，亦经贵国于条约上一再承认。现在微论将来森姆拉会议之结果如何，于新约未定之前，旧约当然继续有效。由此观之，西藏实不能自由名其代表，吾人亦不能任意称之。设其代表擅用全权大臣等字样，本国政府实碍难承认。盖认三方代表为平等，即是认其所代表为平等也。果尔，不特与中藏历来关系大旨抵触，即于贵国亦有诸多不便之处，谅亦非贵国之所赞许。似应仍照光绪三十二年修订藏印通商章程办法，西藏代表称为掌权员随同商议。”[13]
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（2）关于西藏代表的地位。
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