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第一节 民国时期中央政府处理西藏事务的原则
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一 北京政府处理西藏事务的原则
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中华民国的成立，标志着中国近代民族国家的形成。然而，民国伊始，国内政局动荡，国外挑拨离间，新生国家面临着分裂的危机。鉴于此，民国历届政府对外坚持国家统一，对内巩固中央权威，实行民族平等政策，艰难而又有效地维护了主权独立、领土完整和民族团结的局面。
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民国时期的西藏地方政权机构仍沿清制，最高政教领袖为达赖喇嘛、班禅额尔德尼，达赖之下设噶厦和译仓，班禅之下设堪布会议厅（简称堪厅，藏语称“囊玛岗”），两者共同负责办理日常政教事务。同样，中央政府对西藏的管辖和治理也基本沿用清制，对西藏事务的处理坚持西藏是中国领土不可分割的一部分，西藏政权是中央政府管辖下的一个地方政权的原则。这一原则在实践上可归纳为三个方面：一是从法律上重申和强调西藏是中国领土的组成部分；二是中央在西藏设置管理机构，派驻管理官员，西藏实行高度自治，但外交归于中央；三是达赖喇嘛和班禅额尔德尼必须由中央册封才为合法。
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如前所述，孙中山在就任民国临时大总统时的就职宣言书中，主张成立一个“合汉、满、蒙、回、藏诸族为一人”的多民族共建的中华民国。不久，在其主持下制定的《中华民国临时约法》中也明确宣布西藏是中华民国领土不可分割的一部分，西藏的地位在新政权中以宪法形式确立起来。袁世凯接替孙中山的职权后，对西藏地区同样非常重视，在《中华民国约法》中，明确规定西藏是中国领土的组成部分，在这一原则主导下，西姆拉会议决议和“麦克马洪线”被视为非法。以后的中央政府虽更替频繁，但都恪守和奉行了这一原则，1923年的《中华民国宪法》规定，包括西藏的中国国土及其区划“非以法律不得变更之”。
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由于当时中国国内局势错综复杂，孙中山任职时间短暂，除从法律条文上重新确定西藏的地位外，未及在行政上有所举措。袁世凯及其后的北京政府，继承孙中山的“五族共和”和民族平等的原则，在处理西藏事务上，沿袭清朝前例，任命驻藏办事长官，设置专门机构，行使治藏职权，宣示中央权威。1912年5月9日，原清政府驻藏新军统领钟颖被北京政府任命为“西藏办事长官”，年底，钟颖回到祖国内地，北京政府改由陆兴祺继任，行使前朝驻藏大臣的权力。在任命钟颖为西藏办事长官的同时，北京政府设立蒙藏事务处，管理一切蒙藏事务。蒙藏事务处隶属内务部，后因蒙藏事务繁巨，同年7月，被改为蒙藏事务局，直属国务总理。两年后，又因蒙藏幅员辽阔，事务繁杂艰难，北京政府将蒙藏事务局升格为蒙藏院，直属于大总统。从蒙藏事务处到蒙藏事务局，再到蒙藏院，中央政府对西藏事务的重视程度可见一斑。
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西藏是政教高度合一的社会，册封或禠革达赖喇嘛和班禅额尔德尼的名号，是中央政府对西藏地方政权行使主权的重要象征。十三世达赖喇嘛土登嘉措，于1910年2月出走印度，被清廷第二次革去名号。民国成立后，北京政府对改善与达赖的关系十分重视，于1912年6月派遣从事蒙藏事务的官员杨芬、姚锡光等人为宣慰员，专程赴印度劝慰达赖，邀请他来京“赞助共和，商办善后”。[1]当杨、姚行动受阻于印度后，民国政府很快着手恢复十三世达赖喇嘛名号的工作，希望通过与西藏上层人物的直接联系来解决西藏政局问题。同年10月28日，北京政府恢复十三世达赖喇嘛被褫革的名号。根据藏传佛教的教义，达赖喇嘛和班禅额尔德尼是格鲁派创始人宗喀巴两大弟子的转世，享有平等的政教权力和地位。因此，民国在复封达赖喇嘛名号的同时，1914年4月1日，又加封九世班禅曲吉尼玛为“致忠阐化”名号。但是，十三世达赖喇嘛回到西藏后，对英国的立场发生重大变化，由过去的仇英转为亲英，“驱逐”了北京政府委任的驻藏办事长官。北京政府在极力争取十三世达赖喇嘛的同时，注重发挥班禅的作用，于1924年5月24日，再次册封因受达赖喇嘛排挤而被迫离开西藏的班禅以“致忠阐化”封号，又于次年8月1日，加封其“宣诚济世”封号。
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以上事实说明，民国肇始，中央政府不仅从法律上重申和强调西藏是中国领土不可分割的一部分，而且在处理西藏事务上，沿用清制，坚持原则，行使主权，使西藏地方留在了中华民族大家庭里。
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二 国民政府处理西藏事务的原则与立场
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南京国民政府成立后，国内有军阀混战和国共两党战争，国外有日本的入侵，在内忧外患、困难重重的局面下，中央政府虽然对西藏问题高度重视，但此时无暇顾及藏事，对解决西藏问题感到力不从心，除坚持对西藏主权的原则与反对西藏“独立”的立场外，对西藏的治理主要实行羁縻策略。
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十三世达赖喇嘛从印度返藏后，其立场由仇英、反英变为亲英，不但驱逐驻藏大臣、中央驻兵和在藏的汉族人，而且发动了三次康藏战争和青藏战争，西藏与中央的关系，自清以来首次出现极不正常状态。自1927年成立后，国民政府在处理西藏问题的方针上完全继承了孙中山的民族思想。孙中山早在民国诞生之初就将“五族共和”当作国策，反对袁世凯对藏用兵，主张派人入藏“宣慰”。孙中山晚年的民族思想有所变化，虽承认中国境内各民族的“自决权”，但并不是承认其“独立”，实行“自治”的目的在于保障国家主权完整和领土统一，在革命成功以后，“当组织自由统一的（各民族自由联合的）中华民国”。[2]
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国民党以继承总理“遗教”自居，因此，在1929年3月国民党“三大”上，宣布将对“蒙藏与新疆”边省地区实行三民主义，“于民族主义上乃求汉满回藏人民密切的团结，成一强固有力之国族”，“务期同进于文明进步之域，造成自由统一的中华民国”。[3]然而，当时西藏与中央之间的不正常状态使国民党“三大”的决议很难执行。同年9月，经过与十三世达赖喇嘛代表贡觉仲尼商谈，蒙藏委员会就解决西藏问题形成了《解决西藏问题之具体办法》十条，包括“西藏与中央关系恢复如前”“达赖、班禅应加入中国国民党”“（西藏）外交、军事、政治均归中央办理”“中央予西藏以充分自治权”等，[4]这十条成为国民政府解决西藏问题的基本框架。在此框架下，西藏问题完全是中国的内政问题，是一个“在国家行政上稍呈特殊之形式”[5]的地方性问题，不容外国插手。因此，1931年《中华民国训政时期约法》和1947年《中华民国宪法》都重申了西藏是中国领土一部分的规定。
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可是，在内外交困、边疆危机四伏的局面下，如何实现国家统一及在此基础上的西藏地方自治？国民政府在将西藏地方政权纳入中央政府管辖的过程中，内无军事实力能恃，外无外交环境可依，终其在大陆统治的22年，治藏的实践主要还是传统的治边策略——羁縻，即在西藏地方政府不公然“独立”的情况下，中央政府通过宣慰、布施、册封、致祭、赐号等举措，恢复和强化与达赖和班禅的政治联系，维护表面上的领土主权和国家统一。
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从国民党统一中国的第二年开始，国民政府即派贡觉仲尼为“赴藏慰问专员”，刘曼卿、谢国梁、谭云山等为“赴藏专使”，前往西藏调查慰问，试探达赖的政治倾向，试图恢复中央政府与西藏地方的正常关系。在达赖对中央采取“两面政策”，企图以英国力量牵制中央政府时，国民政府治藏政策，由倚重达赖逐渐向班禅倾斜，以班禅制衡达赖和噶厦的分裂，促进达赖和噶厦的内附。例如，国民政府于1931年6月加封班禅“护国宣化广慧大师”，拒绝在达赖有生之年授予相应的“护国弘化普慈圆觉大师”名号，引起达赖方面的严重不满。1932年4月，班禅被任命为“特派班禅额尔德尼西陲宣化使”，具有抚慰西部地区僧俗群众的职责，政治地位明显高于达赖。在1931年国民大会代表名额的分配上，达赖方面正式代表6人，列席代表3人；班禅方面正式代表4人，列席代表5人，双方在代表总数上虽然平衡，但从当时达赖和班禅在西藏的实际地位来看，显然偏向于班禅。再从达赖和班禅方面在蒙藏委员会担任委员职务的情况来看，达赖方面，成员有贡觉仲尼、阿旺坚赞、土丹参烈，班禅方面，成员除九世班禅本人外，还有罗桑囊嘉、罗桑坚赞、朱福南，且罗桑坚赞长期担任藏事处处长，[6]优势比较显著。国民政府对待达赖和班禅的态度之所以不一样，既有达赖和班禅拥护中央立场不同的因素，还有国民政府羁縻策略的考量。国民政府轻达赖、重班禅策略的调整，正如有人指出的：“确保了班禅系统与达赖系统、噶厦的平等地位，成功地抵制了亲英、亲帝分裂势力的活动，维护了国家统一，有利于西南边疆稳固。”[7]
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当然，国民政府对处理西藏事务执行羁縻的策略，唯一的目的在于维护国家主权的统一和领土的完整。在第三次康藏战争中，藏方占领了甘孜和瞻化，适逢“九一八”事变发生，国民政府本着“宁可对内让步，不愿对外屈服”的原则，指出，“只要藏方承认中央对藏拥有主权，川藏冲突和川藏划界问题可作让步”，[8]与十三世达赖定立解决康藏纠纷的八项条件。针对英国欲插手康藏纠纷，国民政府致电达赖，“汉藏问题纯属内部事务，现为国民政府时期，绝不允许他人插手干涉”。[9]八项条件虽然默认了藏军对甘孜和瞻化的占领，引起四川和全国人民的抗议，但有效避免了马步芳等人担心的“内部鹬蚌之争，徒授外人以渔翁之利”[10]局面的出现，始终将康藏军事冲突纳入中国内政范围内处理。
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经过20多年的努力，国民政府不仅维持了对西藏的主权，而且在一定程度上恢复了对西藏的治权。其间，中央政府对西藏问题的解决有失误，也有成绩，总起来看，中央政府对西藏管辖和治理的力度超过北洋时期。
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西藏百年史研究 第二节 民国政府治藏机构的设置
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一 蒙藏事务局与蒙藏院
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蒙藏事务局和蒙藏院的设立缘于清朝时期的理藩院。有清一代，中央政府极其重视对少数民族和边疆地区的统治管理，于1638年成立理藩院，专门管理包括西藏在内的外藩事务。
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中华民国建立之初，撤销理藩院，临时大总统袁世凯于1912年4月22日下令“现五族共和，凡蒙、藏、回疆各地方，同为我中华民国领土，则蒙、藏、回疆各民族，即为我中华民国国民，自不能如帝政时代再有藩属名称。此后蒙藏回疆等处，自应通筹规划。……民国政府于理藩不设专部。……其理藩部事务，著即归并内务部接管”，[11]在北京成立蒙藏事务处。7月19日，民国北京政府鉴于蒙藏事务危机日重，非内务部所能兼管，必须由中央最高当局决策，决定在中央设蒙藏事务局。7月24日公布的《蒙藏事务局官制》，规定蒙藏事务局直隶于国务总理，专管蒙藏事务。事务局内设总裁（即局长）1人，“综理局务，监督所属职员”；副总裁1人，“辅助总裁整理局务”；参事2人，“承总裁之命，掌拟订及审议法律、命令案事务”；秘书1人，“承总裁之命，掌理机要事务”；佥事8人，“承总裁之命，分掌局务”；主事12人，“承长官之命，辅助佥事分掌局务及编译事务”；执事官4人，“承长官之命，掌接待及传译语言事务”。[12]机构下设总务处，分置民治、边防、劝业、封赍、宗教等5科，附设蒙藏研究会，掌理调查研究有关蒙藏事宜，为中央决策提供参考。蒙藏事务局先在东单牌楼苏州胡同办公，后移至理藩院旧署。“蒙藏事务局”印信为汉、蒙、藏三种文字。蒙藏局的第一任总裁为蒙古王公贡桑诺尔布。
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1914年5月，民国北京政府在日趋复杂的国内外形势下，决定将蒙藏事务局扩充升格为蒙藏院，直隶于大总统。5月17日，公布《蒙藏院官制》，6月5日，公布《蒙藏院办事规程》。蒙藏院内置总务、秘书两个厅及第一、第二两个司，第一司下设民治、劝业、边卫三个科；第二司下设封叙、宗教、典礼三个科。工作人员设总裁、副总裁各1人，参事2人，总务厅主任1人，司长2人，秘书2人，佥事12人，编纂4人，翻译官10人，主事24人，规模和级别远超蒙藏事务局。
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蒙藏事务局和蒙藏院，是民国初期中央对西藏问题做出决策的参谋机构，也是中央管理西藏事务的执行机关，其在维护民族团结和国家统一，以及加强中央对西藏的行政管理方面起到了积极作用。
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蒙藏事务局成立之时，民国正处于襁褓之中。内政不靖，外敌环伺，西藏在英国插手之下，欲与中央分庭抗礼。蒙藏事务局搜集各种情报，经过分析研究后，向最高当局提出具体的治藏措施，以供中央决策。辛亥革命后，治藏的首要任务，是与流亡到印度的十三世达赖喇嘛取得联系。蒙藏事务局向中央政府推荐的首批“赴藏劝慰员”是蒙藏事务局的职员杨芬等人，杨芬间接与达赖取得联系后，向其解释了清帝退位、政权更替的全国政局，“五族共和”与中央优待蒙古王公和西藏政教领袖的政策，化解了西藏方面的疑虑。杨芬一行滞留印度后，蒙藏事务局为册封达赖之事，又向中央推荐马吉符、姚宝来等人为“册封专使”取道印度入藏。马、姚等人的使命因英印阻挠受挫后，蒙藏事务局再向袁世凯政府推荐陈贻范等人为“西藏宣抚使”。尽管以上人员因英印当局的破坏都未能达到目的，但为中央恢复与达赖的关系创造了条件。
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