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西藏百年史研究 第二节 民国政府治藏机构的设置
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一 蒙藏事务局与蒙藏院
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蒙藏事务局和蒙藏院的设立缘于清朝时期的理藩院。有清一代，中央政府极其重视对少数民族和边疆地区的统治管理，于1638年成立理藩院，专门管理包括西藏在内的外藩事务。
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中华民国建立之初，撤销理藩院，临时大总统袁世凯于1912年4月22日下令“现五族共和，凡蒙、藏、回疆各地方，同为我中华民国领土，则蒙、藏、回疆各民族，即为我中华民国国民，自不能如帝政时代再有藩属名称。此后蒙藏回疆等处，自应通筹规划。……民国政府于理藩不设专部。……其理藩部事务，著即归并内务部接管”，[11]在北京成立蒙藏事务处。7月19日，民国北京政府鉴于蒙藏事务危机日重，非内务部所能兼管，必须由中央最高当局决策，决定在中央设蒙藏事务局。7月24日公布的《蒙藏事务局官制》，规定蒙藏事务局直隶于国务总理，专管蒙藏事务。事务局内设总裁（即局长）1人，“综理局务，监督所属职员”；副总裁1人，“辅助总裁整理局务”；参事2人，“承总裁之命，掌拟订及审议法律、命令案事务”；秘书1人，“承总裁之命，掌理机要事务”；佥事8人，“承总裁之命，分掌局务”；主事12人，“承长官之命，辅助佥事分掌局务及编译事务”；执事官4人，“承长官之命，掌接待及传译语言事务”。[12]机构下设总务处，分置民治、边防、劝业、封赍、宗教等5科，附设蒙藏研究会，掌理调查研究有关蒙藏事宜，为中央决策提供参考。蒙藏事务局先在东单牌楼苏州胡同办公，后移至理藩院旧署。“蒙藏事务局”印信为汉、蒙、藏三种文字。蒙藏局的第一任总裁为蒙古王公贡桑诺尔布。
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1914年5月，民国北京政府在日趋复杂的国内外形势下，决定将蒙藏事务局扩充升格为蒙藏院，直隶于大总统。5月17日，公布《蒙藏院官制》，6月5日，公布《蒙藏院办事规程》。蒙藏院内置总务、秘书两个厅及第一、第二两个司，第一司下设民治、劝业、边卫三个科；第二司下设封叙、宗教、典礼三个科。工作人员设总裁、副总裁各1人，参事2人，总务厅主任1人，司长2人，秘书2人，佥事12人，编纂4人，翻译官10人，主事24人，规模和级别远超蒙藏事务局。
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蒙藏事务局和蒙藏院，是民国初期中央对西藏问题做出决策的参谋机构，也是中央管理西藏事务的执行机关，其在维护民族团结和国家统一，以及加强中央对西藏的行政管理方面起到了积极作用。
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蒙藏事务局成立之时，民国正处于襁褓之中。内政不靖，外敌环伺，西藏在英国插手之下，欲与中央分庭抗礼。蒙藏事务局搜集各种情报，经过分析研究后，向最高当局提出具体的治藏措施，以供中央决策。辛亥革命后，治藏的首要任务，是与流亡到印度的十三世达赖喇嘛取得联系。蒙藏事务局向中央政府推荐的首批“赴藏劝慰员”是蒙藏事务局的职员杨芬等人，杨芬间接与达赖取得联系后，向其解释了清帝退位、政权更替的全国政局，“五族共和”与中央优待蒙古王公和西藏政教领袖的政策，化解了西藏方面的疑虑。杨芬一行滞留印度后，蒙藏事务局为册封达赖之事，又向中央推荐马吉符、姚宝来等人为“册封专使”取道印度入藏。马、姚等人的使命因英印阻挠受挫后，蒙藏事务局再向袁世凯政府推荐陈贻范等人为“西藏宣抚使”。尽管以上人员因英印当局的破坏都未能达到目的，但为中央恢复与达赖的关系创造了条件。
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1912年夏天，当蒙藏事务局得知十三世达赖“藏中至今未靖，意欲维持佛教”的想法后，呈请中央恢复达赖喇嘛的名号。蒙藏事务局向中央政府建议道：“查达赖主持黄教，传演数百年，为蒙藏之教宗，系边民之信仰。若非特加优待，必不足服其心志，而消其所抗。且褫革达赖系前清已往之事，与民国本无嫌怨。拟请将达赖名号及原有封号悉予开复。并由民国另加封号，仍于上年所加每岁廪金外，再酌加廪金，以示优异；其随从各员，亦一律开复原官，借以解散党羽，消除阻梗，并示大总统绥靖边陲、维持宗教之盛衰。”[13]袁世凯采纳蒙藏事务局的建议，于10月28日发布恢复达赖封号的大总统令。
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此外，蒙藏事务局制定了有关治理西藏的行政法规和具体措施，得到民国北京政府批准，如《蒙古、西藏、青海众议院议员选举办法》（1912年10月5日）、《蒙回藏王公等爵章条例》（1913年1月19日）、《西藏第一届国会议员选举法》（1913年4月10日），并依法主持了西藏参众两院第一届国会议会的选举。所有这些法规和举措，“都强调了中央政府对西藏的管辖”，“在当时来说，对于新生的民国政府逐步建立新的社会秩序有着历史的进步意义”。[14]
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蒙藏院是在蒙藏事务局基础上，于1914年5月成立的，一直延续到南京国民政府诞生，作为主管蒙藏地区事务的中央机构，其对西藏的治理做了许多工作。1918年，十三世达赖逐渐意识到英帝国主义的侵略本质后，为加强与中央的联系，派出负有重要使命的三大寺喇嘛为驻京堪布。1919年2月11日，哲蚌寺罗桑巴桑、色拉寺罗桑策殿、甘丹寺罗桑增仁到达北京，经蒙藏院考核后，分别坐床，就任新职。西藏驻京堪布的恢复意义深远，它是民国以来，达赖修复与中央关系的第一次主动行为，蒙藏院积极办理相关宗教事务，不仅指示喇嘛印务处按照惯例安排各项事务，而且还从政治的高度对三位堪布进行嘉奖。1919年11月，甘肃督军张广建应北京政府委托，派李仲莲、朱绣等人进藏会晤达赖和班禅。经过李、朱等人的不懈努力，达赖“颇示内向之忱”，[15]临别时，表达了与中央政府恢复正常关系的意愿，“此次贵代表等来藏，余甚感激，惟望大总统从事派全权代表，解决悬案。余誓倾心内向，同谋五族幸福”。[16]李、朱等人的拉萨之行，是自民国元年以来中央政府官员的第一次成功进藏，“在疏通达赖与中央政府的关系中走出了可喜的一步”，[17]而“蒙藏院虽然不是这次遣使西藏的直接组织者，但显然是中央政府里对此事最主要的支持者、参与者，至少是一个颇为重要的配角”。[18]1924年初，当班禅因与达赖矛盾而离开西藏后，蒙藏院设立招待班禅事宜处，做好接待班禅的准备。1925年初，班禅一行抵达北京，蒙藏院精心组织了盛大的欢迎仪式，并多次安排班禅觐见临时执政段祺瑞。在蒙藏院的参与下，1925年8月1日，段祺瑞册封班禅“宣诚济世”名号，还批准班禅在京设立办事处。蒙藏院在密切中央与西藏的联系，稳固西部边陲方面发挥了重要作用。
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二 办事长官与特别行政区
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西藏地处青藏高原，位于祖国西部边陲，特殊的地理环境和落后的交通设施，造成中央与地方之间沟通困难、互相缺乏了解。为使中央制定出切实可行的政策法规和治藏措施，民国政府派遣办事长官入藏，联络感情，了解情况，深化对西藏的治理。
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早在雍正年间（1727年），由于理藩院未设专管西藏事务的专门机构和常驻官员，西藏战事频繁，内讧不断，清军疲于奔命，因此，清政府是年设置驻藏大臣制度。驻藏大臣乃清朝中央政府总理西藏一切事务的要员，直接对皇帝负责，不隶属任何院部，对下与达赖和班禅平起平坐。由于达赖和班禅的奏折要经其转奏，因此，驻藏大臣的实际地位高过达赖和班禅。1793年，乾隆朝廷颁布了《钦定藏内善后章程二十九条》，以法律形式将西藏地方的政治、外交等大权，包括金瓶掣签制度集中于驻藏大臣，体现了中央政府对西藏地方政府的主权意志。
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民国继承了清朝版图，也继承了清朝任命驻藏大臣总揽藏政的行政管理体制。1912年5月10日，民国北京政府任命清末率军进藏平叛的驻藏陆军统领钟颖为“西藏办事长官”，例行清朝驻藏大臣职权，成为中华民国政府派驻西藏的第一任长官。然而，钟颖虽受命于危难之秋，但身为纨绔子弟，无稳定局势和力挽狂澜的能力，是年末被达赖“驱逐”出西藏，经印度返回内地。中央治藏权力于此受到严重影响。
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钟颖离藏不久，民国北京政府于1913年4月2日任命在印度经商的华侨陆兴祺为“护理驻藏办事长官”，但是，在英国阻断印度与西藏之间交通的情况下，陆兴祺只得在印度组织机关，未能到藏视事。民国政府任命陆为“护理驻藏办事长官”，与授命钟颖的官职称号不同，实缘于陆的身份。陆兴祺是印度粤籍华侨，少年留学印度，长期关注藏情，其丰富的藏务知识和经验“向来驻藏官员，多所借重。”[19]但将西藏重要事务授命一位商贾，难免会引起藏人和普通民众的疑议，民国北京政府正是在顾虑之中，任命陆为“护理驻藏办事长官”。所谓“护理”，即官员出缺时，以次级官员守护印信，代理其事。清代职官设置中经常出现“护理”官职，北京政府沿用成例，授予陆以“护理”而非“西藏办事长官”之名，既能量才用人，又可缓解当时舆论的反对之声。[20]
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1916年3月，袁世凯称帝失败，陆兴祺请假离职，由被藏人赶到印度的前西藏理事官李嘉喜代理其职。1920年，国民政府将陆兴祺的官职名称改为“驻藏办事长官”。陆及其办事长官公署虽未能进入西藏，但其利用自己与藏族商人关系密切等条件，及时为北京政府制定对藏政策提供了不少有用的信息和情报。在西姆拉会议期间，陆兴祺利用自己丰富的西藏经验和灵通的消息及时向政府建言，减少了民国北京政府在西藏问题上的损失。[21]南京国民政府诞生后，陆兴祺继续担任驻藏办事长官，敦促西藏地方政府改善与中央政府的关系。
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1929年，在国民政府第二十七次国务会议上，蒙藏委员会专门委员邹德高、谢国梁等就“驻藏办事长官公署设在印度”一事提出异议，国民政府文官处决定将驻藏办事长官公署移驻西康巴塘，后因种种原因，这一决定未能实行，驻藏办事长官公署逐渐自行消散。[22]
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1934年，黄慕松入藏致祭十三世达赖喇嘛，这是民国诞生以来，中央政府高级官员的第一次进藏。黄慕松一行在西藏停留三个多月，除致祭册封活动外，实际的任务就是解决西藏地方与中央关系的问题。在与西藏地方政府的多次会谈中，黄慕松坚持两点，“西藏当然为中华民国领土之一部分”，“西藏服从中央”。而要实现这两点，“（中央政府）自应派遣大员常川驻藏，代表中央，一面执行国家行政，一面指导地方自治”。[23]为此，黄慕松完成任务后，暂时不撤专使行署，留之于拉萨。参议刘朴忱成为专使行署留藏负责人，也成为国民政府蒙藏委员会驻藏机构首位负责人。不幸的是，刘朴忱竟于翌年1月积劳成疾殁于拉萨。刘朴忱去世后，专使行署负责人由蒙藏委员会另一位参议蒋致余担任。蒋致余1938年离藏后，国民政府令交通部驻拉萨电台工程师张威白就任是职，负责中央在藏事务。专使行署留藏，打破了西藏地方自辛亥革命以来与内地隔绝的状态，是为蒙藏委员会驻藏办事处的前身。
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1940年4月1日，民国蒙藏委员会委员长吴忠信借主持十四世达赖喇嘛坐床典礼之际，在拉萨设置蒙藏委员会驻藏办事处，成为继中央政府驻藏办事长官公署之后的正式驻藏机构，恢复了中央对西藏的部分治权，蒙藏委员会藏事处处长孔庆宗为第一任办事处处长。1941年2月，达扎活佛摄政，亲英势力抬头，西藏地方与中央关系又开始倒退。1942年7月，西藏地方政府设立“外交局”，无故制造事端，逼迫驻藏办事处与其交涉，独立倾向明显。为缓和汉藏关系，1944年秋，国防最高委员会参事沈宗濂接替孔庆宗工作。为消除西藏与中央若即若离的关系，沈宗濂向蒋介石建议，以修筑康藏公路加强与西藏的联系，以支持印度独立换取印度国大党对中国对于西藏主权的承认。然而，国共第二次内战在即，蒋介石无力顾及他事，仍以维持现状为满足。
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1945年8月14日，重庆国民政府承认外蒙古独立，这对西藏地方政府中的分裂势力造成巨大冲击。为了稳住西藏，巩固中央对西藏的主权，蒋介石做出国民政府将依照外蒙古的先例，帮助西藏“获得独立地位”的承诺，但在这之前，西藏必须具备“独立的经济条件”，并必须拿出证据“证明能够巩固其独立地位并维持其连续性，使其不至于变成另一个朝鲜”。[24]在未具备独立能力前，中央政府允许西藏高度自治，称为“特别自治区”，特别自治区可自制宪法，但“不得违反国宪和三民主义”。[25]中央政府对西藏特别自治区的行政管理是设立“办事长官公署”，代表中央政府执行中央对藏政策。可以说，蒋介石的“承诺”完全是错误的。本是国家领土一部分的西藏，中央政府为什么要“帮助”其“获得独立地位”，要是它已经“独立”了，那还是国家领土的一部分吗？外蒙古独立，中央政府就没有权力管理它了，它就是一个独立的国家了。西藏还没有“获得独立地位”，就已处处不遵中央令号了。例如，修建西藏通往印度的公路，由于西藏地方政府的阻扰，不得不撤回勘测人员，停止修建；中央下令要求确保热振活佛的生命安全，达扎还是派人将其抓捕并毒死。中央政府也不得不接受既成事实，对违抗中央的达扎等人毫无惩戒能力。可以想象，如果“帮助”其“获得独立地位”，他们更将为所欲为，真正走上“独立”道路，所谓“不得违反国宪和三民主义”，更将是一句毫无约束力的空话。
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1946年，陈锡璋主持驻藏办事处工作。1949年，国民政府在大陆的统治即将结束，拉萨的气氛也日趋紧张。西藏亲英分子在英国驻拉萨商务代表黎吉生的煽动下，监视国民政府在藏的大部分工作人员，包围驻藏办事处和陈锡璋的居室。7月20日，蒙藏委员会驻藏办事处全体人员被迫全部从拉萨撤离。至此，国民政府结束了在西藏的活动。1951年5月23日，中央人民政府和西藏地方政府签订了《和平解放西藏办法的协议》，西藏和平解放，人民解放军进入西藏。晚清政府和国民政府没有做到的事情，中国共产党做到了。西藏不仅开始发生翻天覆地的变化，中国的国防也由此日臻巩固。
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三 蒙藏委员会
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1927年，国民政府在南京成立后，即对蒙藏院进行改制，成立蒙藏委员会。1928年3月30日公布了《蒙藏委员会组织法》，6月8日又进行了修正。蒙藏委员会直属国民政府，内设委员7～9人，常务委员3人，指定1人为开会时的轮流主席。下置秘书、蒙事、藏事3处，掌理审议蒙藏行政事项及计划蒙藏各种兴革事宜。10月，蒙藏委员会改隶行政院，增设委员长、副委员长各1人，委员增至9～15人，另有参事2人，秘书2～4人。下置机构改为总务、藏事、蒙事3处。1932年7月25日，蒙藏委员会再次兴革，委员增为15～21人，参事为2～4人。以后蒙藏委员会的机构设置和职官配置等，多次修正，但其职能始终保持不变，即掌理“关于蒙古西藏之行政事项”和“关于蒙古西藏之各种兴革事项”。[26]
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作为负责蒙藏地区政治和宗教事务的专门机构，蒙藏委员会自成立后，先后制定了若干重要法规，使对西藏民族宗教事务的管理有章可循，有法可依。如1934年制定《达赖、班禅代表来京展觐办法》，规定达赖、班禅应每年轮流派代表一人来京报告西藏政情，以及展觐时间和程序。1935年颁布《管理喇嘛寺庙条例》，包括喇嘛的任用、奖惩、转世、登记等内容。1936年，公布《喇嘛转世办法》、《喇嘛登记办法》和《喇嘛作用办法》，对上迄达赖、班禅等高僧，下至普通活佛的转世，以及藏传佛教僧人的管理、作用、晋升、处罚等做了明确和具体的规定。
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为加强对西藏的管辖和治理，蒙藏委员会决定在西藏设立驻藏机构。十三世达赖喇嘛圆寂后，1934年，国民政府专使黄慕松在入藏祭吊十三世达赖喇嘛时，设置并保留了中央专使行署于拉萨，此乃蒙藏委员会驻藏办事处前身，由参议刘朴忱负责。1940年初，蒙藏委员会委员长吴忠信入藏主持十四世达赖喇嘛转世灵童坐床典礼，决定扩大、完善中央政府驻藏职能机构。是年4月1日，国民政府蒙藏委员会驻藏办事处正式在拉萨宣告成立，下设两个科：第一科掌理文书、印信、出纳、庶务、人事；第二科掌理政治、宗教、教育、建设、宣传。处设正、副处长各1人，科设科长1人、科员4人、办事员4人、汉文和藏文秘书各1人、会计员和医师各1人。1944年，驻藏办事处内部机构略有变动，置处长1人、主任秘书、藏文秘书和英文秘书各1人。下设三个科，另有专员及医生7人。驻藏办事处的设立，及时把西藏地方政情上报中央，把民国中央旨意传达到西藏地方，直接加强了中央与西藏的联系。
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