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秩序的沦陷：抗战初期的江南五城 二
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“宣抚班”与“自治会”一样，对将其管理机构延伸至农村地区非常关心。在“宣抚班”到达之前，“维持会”已经建立了娄塘和徐家行支会。1月“宣抚班”又建立了两个，2月再发起两个，它们分别是外冈、孙浜桥、方泰和安亭。2月27日，其中四个改组成“自治会分会”，重新建立了国民政府时期嘉定五个区的管辖制度。这时还有一个区没有“自治分会”，即铁路经过的南翔镇。南翔被日军炸毁得太严重了，以至于占领初的几个月内无法建立任何形式的行政机构。在熊谷的监督指导下，终于在3月5日建立了南翔分会。“自治会”的最终构架是由一个总会和五个分会即徐家行、娄塘、外冈、方泰、南翔等组成，前者监督后者。
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在回忆录中，熊谷这样描述了“自治分会”建立的曲折过程：
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分会在嘉定县各区建立起来了，由于治安状况和各种各样的内部问题，很多场合下我们无法与这些分会取得联系。在特定条件下，我们不得不“监视”他们建立一个健康的自治组织。有好多次，我们很困惑，不知道该做什么。我不打算将各种情况和问题详细地写出来，但那时，我不能让“监督者”这个身份过度地束缚我。我做的“监督”或“工作”实际上只是简单的监督和工作。我关心的是这工作或监督是否起作用。政治理论或经济工作本质上是一个人的真心诚意。真心诚意地拯救农民和重建乡村比什么政治工作都重要，那才是真正的政治。23
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熊谷发现很难与分会里的投机分子共事。他们并不真正热心于“重建乡村”。当然，熊谷埋怨这些分会不健康，可能是因为分会成员的观点与他的看法并不必然一致。被动接受日本人的“督导”并不是“自治会”成员优先考虑的事，他们首要的兴趣在于地方利益。无论何时，只要国家政权侵犯这些地方利益，他们就会制造熊谷提到的各种麻烦。
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五个分会各就各位后，熊谷便向上海“宣抚部”汇报，建立全县行政机构已初步完成。当然，只是表面上的各就各位。现在第二步工作是让这个管理体制名副其实。“宣抚班”的部分任务是控制这些分会以免它们的运行独立于“自治会”和“宣抚班”。例如，3月5日，方泰分会会长汇报：安亭和黄渡（铁路经过这两个镇）的“维持会”是由流氓地痞等坏分子组成的，目的是为了非法征税。第二天，熊谷和两个“宣抚班”职员以及其他几个自治会的成员一起赶往安亭，控制了该分会，并检查其财政账目。合作者增加了而不是减轻了地方上的不稳定。
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日军主力西进后，安全问题加剧了。4月下旬，中国军队从昆山和青浦地区穿过西部和南部边界进入嘉定，并与这些地区的头面人物建立了联系。一个名叫赵济堂（音译）的人，在南翔西部与青浦县的交界处的纪王庙擅自建立了一个“维持会”，并开始搜集武器。“宣抚班”猜测他将这些武器送给游击队。“宣抚班”无法控制这五、六个镇的外围地区，因为这些“宣抚班”已授权的“自治分会”被地方人士所控制。在娄塘，有一次熊谷发现，那里的管理特别具有两面性。他说，他在那里参与了一次黎明袭击，他们坐在一只小船上向一群盗匪开火并抓捕了四个，其中有一个女孩，是他认识的一个人的女儿，此人与地方“维持会”关系密切，值得信任。当熊谷问女孩的父亲是怎么回事时，他告诉熊谷，女儿两三天前去买东西就没回来。熊谷可能没有想到，形势比他认识到的要复杂得多，当地人既与日本人合作，同样也与另一边的人往来频繁。
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这些复杂性表明，在占领地区的大多数地方，基层政权不能正常运作。在“宣抚班”工作报告中，不能正常运作的第一个迹象是：2月20日“宣抚班”拟定了“自治会”所有职员的名单，可能是为了审查他们，但“自治会”并没有按照“宣抚班”的规定执行。两天后（2月22日），“宣抚班”召集所有“自治会”职员并加上娄塘和徐家行分会的会长开会，讨论一个听上去很文雅的条款——“强化‘自治会’组织力量的措施”。四天后有人汇报说，“自治会”职员在一家茶馆里与一群坏分子混在一起——推测他们是在出卖消息——这印证了熊谷的感觉：宣抚班已经失去了对“自治会”的控制。熊谷决定先发制人。23号，他将孙芸笙和另一位“自治会”头目李品先（音译）招来，告诉他们他计划任命一位前国民政府的区长来掌管该县事务。 四天后，他提出了一个改组计划，并强加于“自治会”及其分会。熊谷不信任这些人，决定将他认为不负责任的人从新的基层政权里清除掉。
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“自治会”不听“宣抚班”指挥的现象只出现在3月。2月27日，李品先以生病为由，突然主动离开“自治会”，孙芸笙接替李掌管“自治会”。3月2日，熊谷警告孙说，原“自治会”职员吴红生第二天将被免职，因为他从事“非法活动”，损害了“自治会”的声誉。熊谷还严令孙建立保甲制度和商品供销合作社，日本人认为这两个机构是占领政权生存下去的关键。
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秩序的沦陷：抗战初期的江南五城 三
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建立占领政权的基层政府困难重重，筹措经费也是如此。在2月初的“宣抚班”报告“目前经费与预算”一栏中，很简单明了地写道：“没有，正在筹集中。”报告说，“自治会”只有几千块钱，并认识到可靠的经费来源是自治会运作的必要条件。可日本人没打算从上面拨款，这要靠“自治会”自己想办法。
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2月初唯一的收入来源是发行良民证的收费（5分钱一个），以及征收来往于上海和嘉定间的船只通过费（每条船1元），其他的税收都是临时性强加的。嘉定城外的治安状况极差，意味着无法从那里征收一分钱。税收人员张连贵被暗杀，更没有人敢妄想这项收入了。财政收入的主要希望是城区商业税。随着回来的人越来越多，曾关闭的店铺又开张了（1937年12月只有两家豆腐店和一个手表修理店在营业）。一些男孩子骑自行车迅速从上海买来物品给本地小商小贩出售。大一点的孩子一天可以跑两个来回，但这样的买卖规模很小。到3月中旬，只有268家商铺被允许营业。“自治会”盼望能从肉铺店、茶馆及鸦片零售商处征税，前两项于4月4日登记注册。24
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“宣抚班”痛苦地意识到，如果没有长期的财政来源，“占领政府”是不会稳定的。只要地方政权不能支付一定的费用，使一些制度恢复到正常状态，如让小学重新开门，它就不能声称自己是地方上的行政管理机构，不能合法地满足地方社会的正当需求，因此也就没有征税的权利。当“自治会”只采取向县城商业区征税的措施时，就不可避免地需要收税人。“宣抚班”采取不同的行动方针，决定从那些还未出场的地方精英中寻求政治和经济上的支持。三周前，邻县的“太仓宣抚班”已经去上海，动员太仓旅沪同乡会出面牵线，请那些有影响的人物回家乡投资。3月16日，嘉定“宣抚班”的两名职员也采取了同样的行动。他们与嘉定旅沪同乡会会长商谈，建议他们为重建家乡秩序做一点贡献，投资家乡经济建设，毕竟家乡经济活动大多数是依赖于与上海之间的货物交换。
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那些商人不愿意满足“宣抚班”职员的请求，最终他们同意与“宣抚班”职员去法租界一家饭店共同进餐。但是嘉定“宣抚班”的希望最终还是化为泡影，与太仓“宣抚班”一样。熊谷在回忆录中将他们的失败隐约归结为那些商人的令人讨厌的西化。他描述了那个35岁的发言人：
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特别奇怪的是，从他们嘴里出来的不是中国话而是外语。他彬彬有礼，穿着考究，给我的印象是不像中国人，好像是英国人或者美国人。这些人看上去已经失去了对中国的感情，怎么能指望他们对中国或者东亚文化做出贡献呢？如果一个中国人看上去、行动上都像中国人，那感觉就好多了。25
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熊谷非常需要这些人的合作，但他的动员失败了。通过把“东亚”与“西方”相对抗，他将其失败转化成这个观点：中国的未来在于农民，重新回到农村，促进农村的改变，而这些西化的人在这一过程中不能担当任何角色。他得出结论，“毕竟中国真正的力量在乡村”。那些嘉定商人与西方文化关系密切。在上海，这些人很普遍，也不显得特殊，但对熊谷而言，这些人就有问题了。与西方文化接触并不仅仅将这些商人从固定不变的中国农民中分离出来，而且还培育了一种“不健康的民族主义”，使他们对熊谷的计划——为了服务中国他们应该增进日本人的利益——嗤之以鼻。熊谷可能知道他对中国商人特性的看法有点文化上的偏激，尽管他已经不在意这些了。对他而言，最可资利用的是约翰·道尔（John Dower）关于战争的意识形态理论，即后者所说的“中层语境”的另一种背景：“当人们对敌人与自己进行评论时”，一方面在力图淡化自己的种族偏见，另一方面又不想承认自己语境中政治与政策性的考量。
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熊谷沿着健康的亚洲路线，通过建立基层行政组织，帮助日本达到在中国的政治经济目的，建立新中国。尽管“自治会”已具备了自治的外表，然而他所渴望的更大成功却迟迟未出现。他决定强迫“自治会”沿着新的方向继续前进。熊谷清楚地意识到孙芸笙从不积极主动建立一个有效的或负责任的政府。3月21日，他命令孙彻底改组“自治会”，任命新的职员，重新设计章程来管理“自治会”、分会及其职员，命令乡村基层人员执行好保甲制度，以及公布其他一些必要的规章制度来控制局势。熊谷继续希望4月份归来的原嘉定头面人物中的杰出分子来接替孙的位置。
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无论如何，嘉定农村游击队的频繁活动使得上述希望迫在眉睫，因为它挑战了熊谷的说法，即嘉定秩序正在恢复正常。264月10日，他在日记上这样写道（回忆录也有同样记录）：
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本月上旬，当农作物茁壮成长、树木枝叶繁茂之时，城外的不法之徒蠢蠢欲动。每晚枪声密集。他们好像在利用驻军变动的机会。农村被杀被抢的事件不断传来，尤其是富裕农民损失严重。治安状况突然迅速恶化。每夜，戒备严厉，宣抚人员轮流值班站岗，值班时不许睡觉，不敢有丝毫松懈和怠慢。27
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熊谷想听听盗匪的枪声，但他听到的是政治抵抗之声。方泰和黄渡周围的游击队日益活跃，实际上，外冈和娄塘的“自治分会”两次被占领。4月22日那次，有40个士兵和50个男女卷入其中。游击队不仅仅羞辱合作者，而且还想要合作者的命。在外冈，游击队行刺了“自治分会”会长，一起丧命的还有该地区一个臭名远扬的土匪头子。熊谷说，“宣抚班”职员忧心忡忡。4月“宣抚班”报告中记录：两所学校恢复正常，训练了30个警察，一所日语学校开始招生，但是白天里取得的这些成果，夜晚就被武装反抗的枪声和暗杀的行动抵消了。
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临县的太仓“宣抚班”班长玉置新也面临着同样的问题：农村地区极不稳定。他在4月15日的日记中提到：“‘宣抚班’、驻军、‘自治会’紧密团结，三位一体。鉴于目前动摇分子的被捕和盗匪的抢劫行为，我们必须全身心地投入，赢得民心（农民）。”这样的乐观解释出现在玉置新道出春季面临的艰难困苦之后。这段话读起来很像熊谷康描述的嘉定情形：
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