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第二节 雍正朝特定之制
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雍正朝有两种创制，遂为一代所遵行：一曰并地丁，停编审。二曰定火耗，加养廉。今分述之。
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一、地丁。古者布缕、粟米、力役三征，征一缓二。唐时租、庸、调犹沿之，至改两税而其目并矣。明行一条鞭，所并之目尤多。要其总数不重于什一，即为常赋之法。但一切负担可并，庶人往役之义，则自清以前未改也。编审人丁，计丁征费，以充百役。一条鞭虽已并古者丁、盐在内，然丁仍有役，盐亦有课，故论者以为重复赋民。然总额苟不至病民，民亦安之。清承明旧，尽免明末之加派，已庆更生。圣祖康熙五十一年谕曰：“海宇承平日久，户口日增，地未加广，应以现在丁册，定为常额。自后所生人丁，不征收钱粮，编审时止将实数查明造报。”廷议：“五十年以后，谓之盛世滋生人丁，永不加赋，仍五岁一编审。”户部议：“缺额人丁，以本户新添者抵补；不足，以亲戚丁多者补之；又不足，以同甲粮多之丁补之。”原圣祖之意，以承平久而户口增，续续滋生，所能享国土之生产，只有此数，而丁赋则随滋生而加，故限年截止，以为人丁定额，新生者不复纳赋。此亦穷思极想，务欲惠及人民之意。然立法不彻底，人丁不盛之家，既不享其惠；且若丁少于前，反需向亲戚同甲之家商求补额，岂不反成周折？不有通变，此美意终将废阁。会圣祖崩，世宗即位，雍正元年九月，直隶巡抚李维钧奏：“请将丁银摊入田粮。”部议：“应如所请，于雍正二年为始，造册征收。”得旨：“九卿、詹事、科道会同确议具奏。”九卿旋议覆：“应令该抚确查各州县田土，因地制宜，作何摊入田亩之处，分别定例，庶使无地穷民免输纳丁银之苦，有地穷民无加纳丁银之累。”得旨：“九卿不据理详议，依违瞻顾，皆由迎合上意起见，即如本内‘有地穷民’一语，既称有地，何谓穷民？不与有米饿莩之语相似乎？朕于诸事，本无成见，有何迎合之处。所发会议事件，原欲与众共商，当理即朕意。朕不自以为是，所议允当，朕即不从，不妨面折廷诤，再三执奏，即不显言，亦可密折敷陈。圣祖良法美政，布在方策，朕与尔等，期共相黾勉，以臻至治。原本发还九卿，著仍照户部议行。”
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以上为九月戊戌谕，原文极长，且勉且责，愧励交至。兹节其成事实之语。夫圣祖有此美意，世宗必不欲废阁之，欲符“地有定限，丁亦有定额”之意。惟有丁随地起一法，李维钧奏之，部议从之，以其为古所未有之制，再令盈廷会议，以示郑重。九卿则六部、都察院及通政、大理之总名，加以詹事、科道，是为会议。乃以预议者多，反疑上意或与户部原议未合，遂作此延宕支节之词，设或允行，即废阁之变相耳。其实世宗自有主宰，仍照户部议行，何其简捷！
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惟丁随地起以后，丁额与赋税无关，编审自可不必，即行编审，亦属具文，乃一定之理。故后来论者，谓清之户口无确数，实摊丁于地之为弊。动称四万万，究竟标准何在？亦不过据二百年来某一年之随意册报耳。户口无确数，一切无从统计，则意在利民而反以病国，可以见定法之不易，然此非世宗本意也。初虽丁摊于地，编审之法未改。停止不审，始于雍正四年行直隶总督李绂《改编审行保甲一疏》，略云：“编审五年一举，虽意在清户口，不如保甲更为详密，既可稽察游民，且不必另查户口。请自后严饬编排，人丁自十六岁以上，无许一名遗漏，岁底造册，布政司汇齐，另造总册进呈。册内止开里户、人丁实数，免列花户，则册籍不烦，而丁数大备矣。”
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清户口之数，与编审相关者，从《食货志》考之。明季丧乱之后，至顺治十八年，会计天下民数：千有九百二十万三千二百三十三口。较之四万万之数，盖二十分之一而不足也。康熙五十年为据定丁额之年，是年得二千四百六十二万二千三百二十四口，亦不足四万万之十七分之一。其后丁数仍由编审移补，较定额时稍有增加，其余滋生人丁则日多。停编审以后，则无所谓定额与滋生，人口激增，民无顾忌，直至道光二十九年，有四万一千二百九十八万六千六百四十九口。此即近世中国人口四万万之说所由来也。咸、同军兴，人口自减，亦每无全国册报。至光绪元年，有三万二千二百六十五万五千七百八十一口。三十三年厘定官制，有民政部，以调查户口为职掌。旋谕直省造报民数，务须确查实数，以为庶政根本。宣统元年，复颁行填造户口格式，令先查户口数，限明年十月报齐；续查口数，限宣统四年十月报齐。至三年十月，据京师内外城、顺天府、各直省、各旗营、各驻防、各蒙旗所报除新疆、湖北、广东、广西各省，江宁、青州、西安、凉州、伊犁、贵州、西宁各驻防，泰宁镇、热河各蒙旗，川、滇边务均未册报到部外凡正户五千四百六十六万八千有四，附户千四百五十七万八千三百七十，共六千九百二十四万六千三百七十四户。凡口数：男一万三千九百六十六万二千四百一十，女九千九百九十三万三千二百有八，共二万三千九百五十九万四千六百六十八口。时湖北已起事月余，两广为革命起源，大吏累次遇刺，边远则功令之遵奉逾期，驻防亦然，合计当亦未足四万万。是为清最末一次调查户口较确之数。
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花户之名，以田为主。田之多少，户各不同，而均之于里甲一甲中之户，田多者自充一户，少者合数户为户，尤少者附于甲尾。插花相间，故名花户。后来俗称户为花户，似非本旨。康熙元年，户科给事中柯耸疏请均田均役，中有云：“查一县田额若干，应审里长若干，每里十甲，每甲该田若干，田多者独充一名，田少者串充一名，其最零星者，附于甲尾，名曰花户，此定例也。”
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当编审停止之时，颇整顿保甲，如果保甲法不弛，户口何至无可稽考。但闭关之世，盈虚消长，皆在国内，听民自生自息，官吏以不扰民为上理，乡民出入相友，奸盗本不易收容。数十年前，余粮栖亩，不知设守，携赀夜行，不畏路劫。惟城市人多杂处，则人家自谨门户，官亦有事稽查。命、盗重情，地方官勒限参处，满四参离任，以此维整治安。虽有保甲，不甚严密。通商以后，各国有统计，而我国独无，根本在户口不了。乃知编审之废，在地丁并征，因咎康、雍之失计。其实因赋役而编审，则隐匿者必多。康、雍户口，较之嘉、道时只一二十分之一，所编审者亦非真相，不如厉行保甲之有实际。特自治之事，当假手于愿治之民人，古未深明此理，遂无彻底综核之法。康、雍之不欲扰民，自是当时善政，不必异世而转作不恕之词也。丁银摊入地亩，以直隶李维钧奏请为始，每地赋一两，摊入丁银二钱七厘。嗣后各直省一体仿行，于地赋一两，福建摊丁银五分二厘七毫至三钱一分二厘不等；山东摊一钱一分五厘；河南摊一分一厘七毫至二钱七厘不等；甘肃河东摊一钱五分九厘三毫，河西摊一分六毫；江西摊一钱五厘六毫；广西摊一钱三分六厘；湖北摊一钱二分九厘六毫；江苏、安徽亩摊一厘一毫至二分二厘九毫不等；湖南地粮一石征一毫至八钱六分一厘不等。自后丁徭与地赋合而为一，民纳地丁之外，别无徭役矣。惟奉天、贵州以户籍未定，仍地丁分征。又山西阳曲等四十二州县，亦另编丁银。察其轻重之故，盖赋重之地，摊丁较轻，因重赋所加，每亩担银数钱，虽每两加数分，已为一两亩地所担之加款；至赋轻之地，数十亩而后担银一两，加至二三钱，在一亩所加实更微也。
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二、养廉。自古官只有俸，而俸恒不足以给用，不能无取盈之计。明俸尤薄，官吏取盈之道，自必于赋额加以浮收，公然认为官吏俸薄，此为应得之调剂。清初命其名曰火耗。火耗者，本色折银，畸零散碎，经火镕销成锭，不无折耗，稍取于正额之外，以补折耗之数，重者每两数钱，轻者钱余。行之既久，州县重敛于民，上司苛索州县，一遇公事，加派私征，名色既多，又不止于重耗而已。清承明季加派之后，国库严禁加派，而地方不免私征，其端既开，遂无限制。康熙季年，陕西督抚以亏空无法填补，奏请以旧有火耗之名加征少许，专为填亏空之用。此火耗明入奏案之由来也。
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《东华录》：
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康熙六十一年九月戊子，谕扈从大学士、尚书、侍郎、学士等：“据陕西巡抚噶什图奏称‘陕西亏空甚多，若止于参革官员名下追补，究竟不能速完。查秦省州县火耗，每两有加二三钱者，有加四五钱者。臣与督臣商议，量留本官用度外，其余俱捐补合省亏空，如此则亏空即可全完’等语。朕谓此事太有关系，断不可行。定例私派之罪甚重。火耗一项，特以州县官用度不敷，故于正项之外，量加些微，原是私事。朕曾谕陈瑸云：‘加一火耗，似尚可宽容。’陈瑸奏云：‘此乃圣恩宽大，但不可明谕许其加添。’朕思其言深为有理。今陕西参出亏空甚多，不得已而为此举，彼虽密奏，朕若批发，竟视为奏准之事，加派之名，朕岂受乎？特谕尔等满、汉诸臣共知之。”越六日甲午，又谕扈从大臣等：“总督年羹尧将亏空钱粮各官奏参革职，其亏空钱粮，至今不能赔补。今又因办理军需，陕西巡抚噶什图、总督年羹尧会商，将民间火耗加增垫补等情奏请。第民间火耗，止可议减，岂可加增？朕在位六十一年，从未加征民间火耗，今安可照伊等所奏加增乎？”
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康熙末之提及火耗，为督抚计及挪用，而圣祖不肯允从，恐为盛德之累，然又明知故昧，留以赡官吏之私，此不彻底之治法，沿历代故事而来。在圣祖为恤民艰，存政体，虑官困，多方兼顾，而非以自私，自是有道之象。然至世宗则有以成就之矣。
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《东华录》：
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雍正二年六月乙酉，山西布政使高成龄折奏：“臣见内阁交出请禁提解火耗之条奏。臣伏思直省钱粮，正供之外，向有耗羨，虽多寡不同，皆系州县入己。但百姓既已奉公，即属朝廷之财赋。臣愚以为州县耗羡银两，自当提解司库，以凭大吏酌量分给，均得养廉。且通省遇有不得已之费，即可支应，而免分派州县，借端科索。至以羡余赔补亏空，今抚臣诺岷，将每年存贮耗羡银二十万两，留补无著亏空之处，先经奏明。臣请皇上敕下直省督抚，俱如山西抚臣诺岷所奏，将通省一年所得耗银，约计数目，先行奏明。岁终将给发养廉、支应公费、留补亏空若干之处，一一具折陈奏，则不肖之上司，不得借名提解，自便其私，如条奏所虑矣。”谕：“此事著总理事务王大臣、九卿、詹事、科道，平心静气，秉公持正会议，少有一毫挟私尚气，阻挠不公者，国法具在，断不宽宥，各出己见明白速议具奏。如不能画一，不妨两议三议皆可。”
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当时内阁条奏，系请禁提解火耗。禁提解非禁征收，则州县可取火耗于民间，上司不能提火耗于州县，私收者永任其为私，监司不许过问而已。此为体恤州县，而又不欲监司分肥，亦不彻底之见解。但较之前代以进羡余而得奖擢者，得体已多。高成龄辨正阁奏，以为火耗非提解不可，无所利于提解，仍以体恤州县，明定为永久之公廉，及补一时之亏空，一举而数善备。养廉之说始此。
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是年七月丁未，总理王大臣、九卿、科道等议覆高成龄疏，得旨：“所议见识浅小，与朕意未合。朕非不愿天下州县丝毫不取于民，而其势有所不能。历来火耗皆州县经收，而加派横征，侵蚀国帑，亏空之数，不下数百余万。原其所由，州县征收火耗，分送上司；各上司日用之资，皆取给于州县。以至耗羡之外，种种馈送，名色繁多，故州县有所借口而肆其贪婪，上司有所瞻徇而曲为容隐。与其存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县乎？”
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以上为俸薄不能无火耗，而火耗不可不使公开。不公开则为州县存火耗以养上司，公开则为上司拨火耗以养州县，二语最中的。世宗见解实出廷臣之上。
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又云：
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尔等请将火耗酌定分数。朕思州县有大小，钱粮有轻重，地广粮多之州县，少加火耗，已足养廉，若行之地小粮少之州县，则不能矣。惟不定分数，遇差多事烦，酌量可以济用，或是年差少事简，即可量减。又或遇不肖有司，一时加增，而遇清廉自好者自可减除。若竟为成额，必致有增无减。
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此时养廉制未定，世宗所虑者，仍是后来反对养廉制之理论。未几仍为定额，见下。此驳定分数之议。
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又云：
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又奏称提解火耗，将州县应得之项，听其扣存，不必解而复拨。今州县征收钱粮，皆百姓自封投柜，其拆封起解时，同城官公同验看，耗羡与正项同解，分毫不能入己。州县皆知重耗无益己，孰肯额外加征？
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随征随解，显然有据，解时不能隐匿，解后不能重征，惟解乃为正耗分明，此驳扣存之议。
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又云：
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应令诺岷、高成龄二人尽心商榷，先于山西一省内试行。此言尤非，天下事惟可行、不可行两途。以为可行，则可通行于天下；以为不可行，则不当试之于山西。以药试病，鲜能愈者。以山西为试之之省，朕不忍也。
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