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五、执政官和大公的权势及地位（330—334 A.D.）
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在罗马的执政官还是共和国最早一批行政官员时，其权力便来自于人民的抉择。帝国时代早期的罗马皇帝对奴役臣民的作为，还想加以掩饰，等到戴克里先即位，执政官改由元老院选出，人民仅有的一点自由权利的痕迹也被彻底消灭。那些一年一度获胜后被授予执政官荣誉的候选人，装出一副哀伤的神色，叹息他们的前辈可耻的遭遇。几代的西庇阿和加图家族，不得不冒受到拒绝带来屈辱的风险，通过一项无意义又劳民伤财的公众选举的形式，恳求民众将票投给自己；现在完全不一样，只要有高尚的品德，必能得到一位贤明皇帝的肯定，生活在这样一个能够被赐予正当报偿的时代，真是他们难得的幸福。[66]皇帝在写给两位当选的执政官的信中声明，他们获得这份崇高的职位，全是由他亲自决定。当年执政官的名字及肖像雕刻在镶金的象牙板上，当作向各行省、各市镇、各级官员、元老院及人民赠送的礼品，在帝国境内到处散发。执政官庄严的就职仪式，一般在宫殿进行，在长达120年的时间里，罗马实际上已不存在这种阶级的古老行政官员。[67]
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每年元旦的早晨，执政官全都佩戴上高贵的标志，穿着紫色的服装，用丝绒和金丝绣成的袍子上有的还缀有珍贵宝石。在这庄严的场合，政府和军队的高级官员着议员的服装前来陪伴。走在前面的扈从校尉[68]过去手里擎着明亮的斧头，现在却是毫无实际用处的束棒。游行队伍从皇宫走向大竞技场或城市中心的市政广场，执政官登上高坛，坐在专为他们制作的仿古座椅上，立即开始行使一项司法权力，宣布解放一个专为此一目的而被带到面前来的奴隶。这一仪式的真正用意，是再现创立自由权利和执政官的布鲁图斯[69]那闻名于世的行为，即他正式接受了告发塔昆文阴谋的忠实的温德克斯为自己的同胞。
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接连几天，公开的庆祝活动一直在所有主要城市进行。罗马是出于传统习惯；君士坦丁堡则是有样学样；迦太基、安条克和亚历山大里亚，是因为喜欢热闹和富足的生活。在帝国的两个都城里，每年在剧院、赛车和竞技活动[70]等方面的花费足有4000磅黄金（约合16万英镑）。巨大的开销若超出行政官员的财力和意愿，亏空部分将由帝国的国库予以补助。执政官在完成这些传统活动后，便可随意退到幕后去过自己的生活，在这一年的剩余时间里，沉思回味自己伟大的一生。他们不能主持国家的政务会议，也无法参与和平或战争的决定，这些人即使无才能（除非真正担任有实权的职务）也无关紧要，他们的名字只不过作为记录之用，注明在一年的某一天曾经坐过马略和西塞罗的宝座。然而，在罗马帝国奴性意识超越一切的末期，人们仍感虚名不亚于拥有实权，甚至比掌握实权更为有利。执政官头衔还是野心分子一心追求的辉煌目标，是对高尚品德和忠诚服务的最高奖励。甚至那些连共和制影子都厌恶的皇帝也知道，每年接受一次执政官的地位和荣誉，可以增加尊严和威风。[71]
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纵观历史，贵族和民众的划分最为泾渭分明的，莫过于罗马共和国的初期，那时便已确立了“贵族”和“平民”的阶级分界。财富、荣誉、国家机关职位和各宗教仪式，几乎全归于贵族，他们运用令人难堪的手段保护纯洁的血统[72]，把依附于他们的部从[73]完全置于奴仆之列。这种区分和追求自由权利的民族在精神上完全无法兼容，其间经过许多保民官[74]的不懈努力和长期斗争，终于消除了贵族和平民的界线。平民中最活跃和最有出息的人士，积累了大量财富，追求名声荣誉，获得战争胜利，结交有利联盟，这样经过几代之后，他们也以古代贵族的后裔自居。[75]另一方面，那些真正的贵族家庭，经历自然的淘汰、频繁的对外和国内战争的消耗，等到无能而又无钱的时候，不知不觉中已混入平民群众当中，他们的数目直到共和国末期都有减无增。[76]现在还能肯定自己纯正的出身，追溯到罗马这座城市或共和国始建初期的贵族家庭，为数已是屈指可数。想当年，恺撒、奥古斯都、克劳狄和韦斯巴芗等人，为使高贵和神圣的家族能永远延续下去，从元老院中选拔出一些能人，让他们成为新贵族。[77]这些人为的补充（其中总永远包括一些最主要的家族）却很快又被暴君的愤怒、频繁的变革、习惯的改变或民族的混合所消除殆尽。[78]
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因此，到君士坦丁登上王位时，他们已所剩无几，只不过让人模模糊糊地记起，在古老的传统中，曾经有一个贵族阶层在罗马人中间居于首位而已。组织一个贵族阶级的集团，可以保证王权得以行使的同时，也具有限制王权的作用，这可是与君士坦丁的性格和政策完全违背。但是，如果他真曾经想要建立这样一个集团，要想随便发一个文告，就确立一种需要时间和舆论的认可才能建立的体制，恐怕也已超出他的能力和权限了。他的确重新恢复了罗马贵族的头衔，但只是把它作为加之于某一个人的荣誉，并不是世袭的称号。这些新贵族为了表示礼貌，仅仅屈就于一年一度具有临时权限的执政官。但他们却享受高于国家所有重要官员的地位，可以轻易接近皇帝本人。这特殊身份的授予是及身而止，而且，由于这些人大多数是在皇宫中生活到老的宠臣和大臣，这个名词的根本含意，由于无知或逢迎等原因已被曲解。君士坦丁时代的贵族被尊为皇帝和国家的“元老”。
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六、禁卫军统领和都城郡守的职责和权柄（330—334 A.D.）
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禁卫军统领的地位与执政官和贵族的命运不能相提并论。执政官和贵族过去的显赫地位已成明日黄花，仅剩下一个空洞的头衔；禁卫军统领则逐渐从低下的地位步步高升，真正掌握罗马世界的行政和军事大权。从塞维鲁到戴克里先的统治时期，护卫和皇宫、法律和财政、军队和行省全部都置于他们的监督之下。他们就像东方帝国的“首相”，一手握着皇帝的玉玺，一手举起帝国的旗帜。统领永远抱有强大的野心，有时对侍奉的主人构成致命的威胁，一般都受到禁卫军官兵的支持。但是，傲慢的军队的实力经戴克里先削弱，最后终于被君士坦丁制服以后，那些仍能保住官职的统领，便毫不费力地成为皇帝的侍臣，处于一种既能发挥作用而又恭顺臣服的地位。禁卫军统领不再对皇帝的人身安全负责，失去对整个宫廷各个部门一直拥有和行使的司法权力。他们不再直接指挥罗马军队中精锐的先锋，只在战争时负责冲锋陷阵，战后君士坦丁立即剥夺统领的军队指挥权。而且，最后君士坦丁通过一项奇妙的变革，将皇帝卫队的队长全部转任各行省的行政长官。
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按照戴克里先建立的政府改革计划，四位君王每人都有自己的禁卫军统领。等到帝国在君士坦丁手中再次统一以后，他仍旧设置四个统领，管辖所属的各个行省。
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其一，东部统领的司法权在地球上三个主要部分行使，这些地区原来是在罗马直接管辖之下。那就是南到尼罗河大瀑布，北邻费西斯河岸，西至色雷斯的山区，东接波斯边界。
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其二，潘诺尼亚、达契亚、马其顿和希腊所属主要行省，接受伊利里亚统领的管辖。
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其三，意大利统领的权力不仅限于头衔所表明的地区，他实际上还统治远至多瑙河畔的雷提亚，地中海上处于附属地位的岛屿，以及阿非利加大陆从昔兰尼到廷吉塔尼亚之间的大片地区。
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其四，高卢统领所统辖的地区，在这个复合名称下包括相关的不列颠和西班牙。事实上从安东尼边墙直到阿特拉斯山山脚，整个区域莫不听从他的命令，服从他的权威。
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禁卫军统领被剥夺军事指挥权后，奉命对臣服的民族行使民政管理权，这样使得有能力的大臣可一展长才，满足个人野心。他们凭着自己的才智，被委以司法和财政的最高权力，在国家的和平时期，几乎包括国家和人民各自应承担的全部责任和义务。前者的职责主要是保护遵守法律的公民，后者则是尽了自己的义务，拿出部分财产以满足国家开支的需要。钱币、公路、邮政、粮食储备、制造及一切与帝国繁荣有关的生产活动，都受到禁卫军统领的控制。他们是皇帝陛下的直接代言人，有权在宣布一项敕令时，按自己的意图进行解释，督导贯彻实施，有时甚至可以进行修改。他们监督各行省总督的施政作为，免除玩忽职守者的官位，对犯有罪行者予以惩处。下级司法机关的任何重要案件，无论是民事还是刑事案，如需上诉，都要送到统领的法庭进行审判。他的裁示是最后的判决，绝不容更改。皇帝不容有人对他的判决持相反意见，也不许任何人对如此蒙受信赖而被赋予无限权力的官员表示任何不满。官员的任命完全符合个人的地位，[79]如果他心存贪婪，随时都有机会捞到大笔酬金、礼品及各种回扣。尽管皇帝再也用不着担心统领的野心，却也十分留意通过任期较短或年限不定的办法，来减弱这一重要职位所能掌握的权力。[80]
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罗马和君士坦丁堡这两个城市，由于特殊的地位和无与伦比的重要性，不受禁卫军统领的管辖。由于罗马这座城市的地域十分广阔以及历史原因，法律的运作非常缓慢而且成效极差，这使得奥古斯都有一个冠冕堂皇的借口，在这里专设一位新的行政长官，施展铁腕以运用专制权力，控制地位卑贱喜爱闹事的民众。瓦列里乌斯·墨萨拉雷曾被任命为罗马第一任郡守，只有他的名声可以当此重任而不致引起非议。但是仅仅上任几天之后，这位才能出众的公民[81]便辞去职务，用不愧为布鲁图斯之友的口吻宣布，他无法行使与公民自由权利完全相违的专制力量。后来随着人们的自由意识逐渐淡薄，便愈来愈体会到良好社会秩序的重要性。看来最初设想的仅仅专门运用铁腕镇压奴隶和流浪汉的郡守，现在可以把民事和刑事案件的司法权，扩展到骑士阶层[82]和罗马贵族的身上。自古以来，帝国每年选出法务官行使法律和主持公道。但是任期无限、能力很强的行政官员，通常会成为皇帝的心腹，法务官不可能长时间与这些行政官员争夺司法审判的控制权。因此法务官的法庭常无人问津，人数也从12—18位之间，逐渐减到二三位，重要的职能仅限于如何花费巨资，为人民的娱乐筹办各种赛会。
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罗马执政官的职位变为虚有其表的装饰，而且后来在首都连充场面的作用都起不到，郡守占据元老院中空出来的位置，很快就出任重要议会的主席。郡守接受来自100英里范围之内的起诉案件，根据立法同意管辖权的下授原则，市政府的权力全由他授予所属的下级单位。罗马的郡守要负起繁重任务，有15个官员做他的助手，其中有些职务就称呼来说原来与他的地位相等，甚至过去还是他的上级。各个主要部门都和一个人数众多的监察单位发生联系，这个监察单位相当于城市的警备队，专门负责防火、防盗和防范各种夜间的不法活动；同时还掌管公众所需的粮食及其他食物的储存和分配；负责管理港口、水渠、公用水沟以及台伯河上的航运和河道；并负责监督市场、剧院的工作和一些私人及公共的工程。这个单位有很高的警觉，其职责等于现在一般警察负责的三个主要工作——公共安全、民众生活和清洁卫生。此外，市政府非常留意首都的市容美化和各种装饰纪念物，专门委任了一位保管雕像的检察官，负责保护这批无生命的罗马人。根据一位老作家非常夸张的计算，雕像数量之多不在活人之下。君士坦丁堡建立约三十年之后，这座发展中的城市，为了相同的目的设置权力和地位相类似的行政官员。总之，这两座城市的郡守以及四个禁卫军统领之间，彼此的地位完全平等。[83]
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七、行政区域的划分和行省总督的行政权力（330—334 A.D.）
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帝国的位阶制度中被尊为“卿相阶”的一批人，在“特勋阶”的统领和行省“士尉阶”的行政官员之间，形成一个中间阶层。这个阶层中，以代行执政官的名义出任亚细亚、亚该亚和阿非利加的总督，[84]自认为高人一等，事实上他们在过去也的确都是德高望重之士，倒也能获得大家的认同；他们审判的案件，可以上诉到统领那里去做出终审，这成为他们不能独断专行的唯一限制。[85]但帝国的民事政府被分为13个大行政区，[86]每一个行政区的面积都相当于一个强大的王国。其中第一个行政区在东方伯爵的管辖之下，只要看一看他的办公室，竟有可以称之为秘书、文书或信使的600名工作人员，在他的手下担任各种工作，便可以得知他的职务是何等重要而且杂乱。[87]埃及的特派行政长官，已不再由罗马骑士担任，[88]但是这个名称仍然保留，而由于地理位置的特殊和居民的脾气，过去曾被赋予极大的权力，现在则握在东方伯爵的手中。余下的11个大行政区，像是阿西阿纳、庞梯卡、色雷斯，马其顿、达契亚、潘诺尼亚、西伊利里亚，意大利、阿非利加，高卢、西班牙和不列颠，则由11个副统领或统领代表[89]负责治理，这种称呼本身便足以表明他们的身份和地位。这里顺便提一下，罗马军队的将领，以及有公爵和伯爵头衔的军官，都容许使用“卿相阶”的头衔和称呼。
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皇帝的御前会议弥漫着彼此妒嫉和相互排挤的气氛，大家为了争权夺利无所不用其极。罗马征服者最早的政权形式非常简单，等到吞并大片国土以后，无形中划分为无数区域，分别归入116个行省（3个是前执政官出任总督的行省，37个是一般总督的行省，5个是军阶出任总督的行省，71个是设省长的行省），需要维持一个巨额支出的庞大政治机构。其中有3个行省由前执政官治理，这些行政官员的头衔不同，位阶也依次升高，用以代表身份的标记多得不可胜数，他们的待遇因为一些偶然情况，各人的生活享受和获利多少并不完全一样。不过，他们全都（除了前执政官）属于“卿相阶”这一阶层，而且都是蒙受皇帝的恩典，在四大统领或其副手的管辖下，被委任以掌管本地区司法和财政大权的重任。卷帙繁多的法典和法令全书[90]，可以为研究各行省的行政体系提供丰富而详尽的资料，而且这些资料的时间前后涵盖6个世纪，是充满智慧的罗马政治家和法律家的心血成果。
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作为一个历史学家，只需摘录两个制止滥用权力的独特而合理的规定，就可以说明问题所在。
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其一，为了维护和平和秩序，授予各行省总督执法的“尚方宝剑”，总督被允许进行人身处罚，对重大罪行更掌有生杀大权。但是他们无权让被判死刑的罪犯自行选择处决的方式，也不能对罪犯判处温和而又能保持颜面的流刑。郡守所专有的特权，是可以向犯人处罚高达50磅黄金的罚金，而他们的副手仅能处罚几盎司黄金的罚款而已。[91]这种看似放纵较大的权力、严格管制较小的权力的做法，实际出于十分合理的考虑，那就是较小的处分权容易被滥用。各行省的行政官员要是产生愤怒的情绪，常常对臣民采取迫害的行动，使得自由权利和家财产业受到影响。然而，这些官员基于审慎或人道的考量，还是害怕自己犯下残害无辜的罪行。要是做进一步研究，有关流放、巨额罚款或选择较不痛苦的死法这些问题，特别与富豪和贵族有关。那些容易被行省行政官员当作满足贪欲或发泄愤怒的对象的人，便可以躲开暗中的迫害，去接受禁卫军统领更为严格公正的裁判。
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其二，让每个人感到担心的事，莫过于正直的法官会因涉及本身的利益或有感情的联系，在审判时发生偏袒的行为。因而制定严格规定，除非获得皇帝的特准，任何人不得在出生地的行省出任行政职务，[92]禁止总督的儿子与当地居民联姻，也不得在自己权限所及范围内购买奴隶、土地或房屋。尽管已有如此严格的预防措施，君士坦丁皇帝经过25年统治之后，仍然对司法部门的贪污受贿和欺诈行为十分痛心。有些法官自己或经由法庭里的官员，安排与当事人面谈的机会，对案件的及时安排、有利拖延以及最终如何判决，都可以公开出价讲情。皇帝了解这些情况，并表现出极大的愤怒。这些违法活动始终存在，而且也许很少受到惩罚，这一点可从一再重申的重要法令和收效甚微的厉声申斥中得到证明。[93]
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行政官员都来自法律事务这个行业。著名的查士丁尼学院教授罗马的法律，便是查士丁尼皇帝为国内的青年所兴办。这位君王为了鼓励他们勤奋学习，不惜纡尊降贵提出保证，有一天他们凭着能力和才智会从帝国政府得到丰厚的报酬。学习这门学科可以获得远大的前途，在西方和东方的一些较大的城市里，都有学校专门教授基础课程，其中以位于腓尼基海滨的贝里图斯学校[94]名气最大，自亚历山大·塞维鲁时代以来的300年中，教育办得非常成功，学院的创办人为自己的家乡带来很多的好处。经过五年正规课程的训练以后，学生分散到各行省去寻找待遇优厚和职位体面的工作。在这个早已被复杂零乱的法律、诈术和罪恶所败坏的庞大帝国中，他们有无穷尽的就业机会，仅是东部的禁卫军统领法庭，便可以为150个法律工作者提供岗位，其中64名享有特权，每年从中选出2名，年薪60磅黄金，主要是为国家的利益充当辩护士。考验他们法律才能的第一步，是不定期指派他们充当行政官员的陪审法官，然后逐渐提升他们为所在法庭的主审法官。他们可以得到行省的管辖权出任高级行政官员，依靠自己的才能、名声或强有力的后台，能够高升到“特勋阶”的地位。[95]在法庭的实际工作中，这些人总把“讲理”当成辩论的工具，完全根据自身的利益来解释法律，因而在公开处理国家司法事务时，这种有害的风气可能成为他们性格的一部分。从古到今的许多法律工作者，他们的表现无愧于崇高而明智的职业，怀着纯真的忠诚之情，竭尽自己的心力智慧，担任这个无比重要的职位。但是，到了罗马帝国司法制度的衰败时期，法律人员的普通升迁都充满种种徇私苟且的现象。这项高尚的技艺在过去被视为贵族的神圣遗产，现在却落入刚刚抛掉奴隶身份的自由人和平民之手，他们不是凭着专门技能，而是靠诈术在经营一项下流的罪恶业务。有些恶讼师设法探求别人的隐私，目的是要挑起不和，引起诉讼，使自己或同伙有机会大捞一笔。还有一些人关在房中，摆出法律专家的架势，对富有的当事人把无关紧要的细节说得眼花缭乱，就连简单的事情也弄得真相不明，或者故意添油加醋，把绝无道理的讼案说得头头是道。这些律师组成外表体面的众所周知的特殊阶层，放言高论的腔调充斥着整个法庭。他们对公正的名声不感兴趣，其中大多数就法律的指导而言，被人称为无知的土匪。他们把当事人带进一个浪费、拖沓和失望的迷宫，然后，经过几年无聊的折磨，当事人的耐心和财产即将消耗殆尽，最后便被一脚踢开。
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