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七、行政区域的划分和行省总督的行政权力（330—334 A.D.）
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帝国的位阶制度中被尊为“卿相阶”的一批人，在“特勋阶”的统领和行省“士尉阶”的行政官员之间，形成一个中间阶层。这个阶层中，以代行执政官的名义出任亚细亚、亚该亚和阿非利加的总督，[84]自认为高人一等，事实上他们在过去也的确都是德高望重之士，倒也能获得大家的认同；他们审判的案件，可以上诉到统领那里去做出终审，这成为他们不能独断专行的唯一限制。[85]但帝国的民事政府被分为13个大行政区，[86]每一个行政区的面积都相当于一个强大的王国。其中第一个行政区在东方伯爵的管辖之下，只要看一看他的办公室，竟有可以称之为秘书、文书或信使的600名工作人员，在他的手下担任各种工作，便可以得知他的职务是何等重要而且杂乱。[87]埃及的特派行政长官，已不再由罗马骑士担任，[88]但是这个名称仍然保留，而由于地理位置的特殊和居民的脾气，过去曾被赋予极大的权力，现在则握在东方伯爵的手中。余下的11个大行政区，像是阿西阿纳、庞梯卡、色雷斯，马其顿、达契亚、潘诺尼亚、西伊利里亚，意大利、阿非利加，高卢、西班牙和不列颠，则由11个副统领或统领代表[89]负责治理，这种称呼本身便足以表明他们的身份和地位。这里顺便提一下，罗马军队的将领，以及有公爵和伯爵头衔的军官，都容许使用“卿相阶”的头衔和称呼。
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皇帝的御前会议弥漫着彼此妒嫉和相互排挤的气氛，大家为了争权夺利无所不用其极。罗马征服者最早的政权形式非常简单，等到吞并大片国土以后，无形中划分为无数区域，分别归入116个行省（3个是前执政官出任总督的行省，37个是一般总督的行省，5个是军阶出任总督的行省，71个是设省长的行省），需要维持一个巨额支出的庞大政治机构。其中有3个行省由前执政官治理，这些行政官员的头衔不同，位阶也依次升高，用以代表身份的标记多得不可胜数，他们的待遇因为一些偶然情况，各人的生活享受和获利多少并不完全一样。不过，他们全都（除了前执政官）属于“卿相阶”这一阶层，而且都是蒙受皇帝的恩典，在四大统领或其副手的管辖下，被委任以掌管本地区司法和财政大权的重任。卷帙繁多的法典和法令全书[90]，可以为研究各行省的行政体系提供丰富而详尽的资料，而且这些资料的时间前后涵盖6个世纪，是充满智慧的罗马政治家和法律家的心血成果。
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作为一个历史学家，只需摘录两个制止滥用权力的独特而合理的规定，就可以说明问题所在。
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其一，为了维护和平和秩序，授予各行省总督执法的“尚方宝剑”，总督被允许进行人身处罚，对重大罪行更掌有生杀大权。但是他们无权让被判死刑的罪犯自行选择处决的方式，也不能对罪犯判处温和而又能保持颜面的流刑。郡守所专有的特权，是可以向犯人处罚高达50磅黄金的罚金，而他们的副手仅能处罚几盎司黄金的罚款而已。[91]这种看似放纵较大的权力、严格管制较小的权力的做法，实际出于十分合理的考虑，那就是较小的处分权容易被滥用。各行省的行政官员要是产生愤怒的情绪，常常对臣民采取迫害的行动，使得自由权利和家财产业受到影响。然而，这些官员基于审慎或人道的考量，还是害怕自己犯下残害无辜的罪行。要是做进一步研究，有关流放、巨额罚款或选择较不痛苦的死法这些问题，特别与富豪和贵族有关。那些容易被行省行政官员当作满足贪欲或发泄愤怒的对象的人，便可以躲开暗中的迫害，去接受禁卫军统领更为严格公正的裁判。
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其二，让每个人感到担心的事，莫过于正直的法官会因涉及本身的利益或有感情的联系，在审判时发生偏袒的行为。因而制定严格规定，除非获得皇帝的特准，任何人不得在出生地的行省出任行政职务，[92]禁止总督的儿子与当地居民联姻，也不得在自己权限所及范围内购买奴隶、土地或房屋。尽管已有如此严格的预防措施，君士坦丁皇帝经过25年统治之后，仍然对司法部门的贪污受贿和欺诈行为十分痛心。有些法官自己或经由法庭里的官员，安排与当事人面谈的机会，对案件的及时安排、有利拖延以及最终如何判决，都可以公开出价讲情。皇帝了解这些情况，并表现出极大的愤怒。这些违法活动始终存在，而且也许很少受到惩罚，这一点可从一再重申的重要法令和收效甚微的厉声申斥中得到证明。[93]
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行政官员都来自法律事务这个行业。著名的查士丁尼学院教授罗马的法律，便是查士丁尼皇帝为国内的青年所兴办。这位君王为了鼓励他们勤奋学习，不惜纡尊降贵提出保证，有一天他们凭着能力和才智会从帝国政府得到丰厚的报酬。学习这门学科可以获得远大的前途，在西方和东方的一些较大的城市里，都有学校专门教授基础课程，其中以位于腓尼基海滨的贝里图斯学校[94]名气最大，自亚历山大·塞维鲁时代以来的300年中，教育办得非常成功，学院的创办人为自己的家乡带来很多的好处。经过五年正规课程的训练以后，学生分散到各行省去寻找待遇优厚和职位体面的工作。在这个早已被复杂零乱的法律、诈术和罪恶所败坏的庞大帝国中，他们有无穷尽的就业机会，仅是东部的禁卫军统领法庭，便可以为150个法律工作者提供岗位，其中64名享有特权，每年从中选出2名，年薪60磅黄金，主要是为国家的利益充当辩护士。考验他们法律才能的第一步，是不定期指派他们充当行政官员的陪审法官，然后逐渐提升他们为所在法庭的主审法官。他们可以得到行省的管辖权出任高级行政官员，依靠自己的才能、名声或强有力的后台，能够高升到“特勋阶”的地位。[95]在法庭的实际工作中，这些人总把“讲理”当成辩论的工具，完全根据自身的利益来解释法律，因而在公开处理国家司法事务时，这种有害的风气可能成为他们性格的一部分。从古到今的许多法律工作者，他们的表现无愧于崇高而明智的职业，怀着纯真的忠诚之情，竭尽自己的心力智慧，担任这个无比重要的职位。但是，到了罗马帝国司法制度的衰败时期，法律人员的普通升迁都充满种种徇私苟且的现象。这项高尚的技艺在过去被视为贵族的神圣遗产，现在却落入刚刚抛掉奴隶身份的自由人和平民之手，他们不是凭着专门技能，而是靠诈术在经营一项下流的罪恶业务。有些恶讼师设法探求别人的隐私，目的是要挑起不和，引起诉讼，使自己或同伙有机会大捞一笔。还有一些人关在房中，摆出法律专家的架势，对富有的当事人把无关紧要的细节说得眼花缭乱，就连简单的事情也弄得真相不明，或者故意添油加醋，把绝无道理的讼案说得头头是道。这些律师组成外表体面的众所周知的特殊阶层，放言高论的腔调充斥着整个法庭。他们对公正的名声不感兴趣，其中大多数就法律的指导而言，被人称为无知的土匪。他们把当事人带进一个浪费、拖沓和失望的迷宫，然后，经过几年无聊的折磨，当事人的耐心和财产即将消耗殆尽，最后便被一脚踢开。
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八、军事组织的调整和改革及对后世的影响（330—334 A.D.）
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奥古斯都所运用的政府组织策略，授予总督全部的统治权力，尤其在皇帝直辖的行省更是如此。地方大员们无论平时或战时，按照个人的作为获得奖励或接受惩处，他们既要能穿着文官的袍服在法庭治民，也要能全副铠甲率领军团出兵征战。[96]他们在税赋的征收、法律的执行和军事的指挥上，享有至高无上的大权，所以只要个人的忠诚产生问题，所统治的行省也会涉入谋叛的活动，虽然如此，这种组织和用人的策略还是很少改变。从康茂德临朝到君士坦丁统治，将近有100名总督运用各种方式，打出反叛的旗帜，其中有些人获得了成功，但是在君王猜忌和残酷的作为下，更多的无辜者受到冤枉，涉嫌者也牵连其中。[97]君士坦丁为了确保王权的稳固和帝国的平静，不受掌握地方大权的臣属的威胁，决定把领军和治民的权责分开，一劳永逸解决帝国的隐忧，以往虽然也曾实施，但都是一时的权宜做法。
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禁卫军统领在过去掌控帝国的军队，现在把军事指挥权转移到主将的手里。君士坦丁设置步兵和骑兵两位主将，位阶都是“特勋阶”的侯爵，平时负责部队的训练和纪律，战时无论军队是由步兵或骑兵编成，都由这两位主将共同指挥。等到帝国划分为东西两部，主将的人数也就倍增，后来又将负责莱茵河、上多瑙河、下多瑙河和幼发拉底河四个边区的将领，按照同样的位阶和头衔区分指挥权责，防卫帝国的任务交付给八位步兵和骑兵主将。在主将下面又设35位军事指挥官，配置在各行省，其中3位在不列颠、6位在高卢、1位在西班牙、1位在意大利、5位在上多瑙河、4位在下多瑙河、8位在亚细亚、3位在埃及、4位在阿非利加。他们的位阶通常是伯爵或公爵[98]，其所表达的含义，跟现代语言所表示的意义并不一样，在使用时会让人感到奇怪。但是要知道这是运用拉丁文所产生的讹误所造成，一般他们对军事首长都用第二种称呼，也就是说各行省的军事指挥官全都是“公爵”。其中不到十位享有更尊贵的地位，他们的位阶是“伯爵”，这不仅是荣誉名衔也显示其深受君王器重。“伯爵”的名衔由君士坦丁的宫廷所授予，服饰可以着金带以示区别，而且俸给非常优厚，可以用来维持190名下属和服务人员及158匹马。
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各级将领奉有严格的规定，禁止干涉民政，尤其是司法和税务，但是军事指挥和部队有关事项也独立于文官系统之外。君士坦丁在这个时候，对教会阶层给予合法的制衡，使得罗马帝国在民事和军政方面获得良好的平衡。由于这两个部门的利益发生冲突，而且双方的行事原则大相径庭，经常会引起争执，造成不和，有的地方对帝国是产生好处，但是也会带来有害的影响。当然行省的将领要与总督联合谋叛引起动乱，确实是很困难，可也别期望他们能齐心合力服务帝国。等到有事时，军方迟迟不发兵救援，而且行政部门也不愿向军方低头。部队没有接奉命令，也没有粮草的支援，经常是留在原地待命，把国家的安全置之不理，让毫无防卫能力的民众，任由愤怒的蛮族去蹂躏。君士坦丁的分权，使国家丧失进取的活力，但也确保君王的长久统治。
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提到君士坦丁，还有一件革新之举应加以谴责，革新的结果是断丧军队的纪律，使帝国陷入沦亡的局面。在他与李锡尼争夺天下并赢得最后胜利之前，有19年的时间不顾帝国的安危和人民的福祉，全副力量投入内战。敌对的双方为了逐鹿罗马世界，把防守边疆的兵力大部分抽调一空，各方控制地盘内的大城市，像帝国的边界一样，驻扎数量庞大的军队，把自己的同胞视为绝不饶恕的敌人。等到用国内守备部队平定内乱以后，战胜的君王缺乏智慧和毅力以恢复戴克里先严格要求的军纪、制裁带来致命影响的放纵行为。这种习性的养成，在于过分溺爱部将以及军事制度不彰所致。君士坦丁统治期间，宫廷掌握的部队称为内卫军，还有负责守卫边疆的部队称为边防军，这两种军制差别很大，为此订出相关法规[99]。内卫军的待遇较高而且能享受特权，除非是应付紧急的战争状况，平时驻扎在宁静无事的行省，尤其是在人口稠密的城市兴建军营，运用高压手段实施军事统治。士兵日久顽生，逐渐忘怀军职应该具备的素养，过着纸醉金迷的平民生活，不是自甘堕落去从事小本行业，好赚取蝇头薄利，就是无所事事，整天在浴场和剧院打混度日，完全失去积极进取的活力。部队变得不重视军事操练，只知道讲究饮宴和穿着，他们平素的作为让帝国的臣民感到畏惧，等到蛮族大军压境，则表现出畏战的怯懦姿态。[100]
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戴克里先和他的同僚，沿着大河兴建的坚强的防线，现在不是疏于工事的保修和维护，就是缺乏守备的决心和勇气。边防军表面上还保持原有的数量，可以负起守备的任务，但是他们的战斗精神已经恶化到屈辱不堪的地步，只要有一场旷日持久的大战，这些困难和危险就会全部暴露出来。尤其是他们的薪给和恩赐只有内卫军的三分之二，更是让人愤愤不平。甚至就是特种部队和军团，虽然待遇已接近内卫军的水平，但是在荣誉的称号方面，不及内廷部队受到君主的宠爱，难免心存芥蒂。君士坦丁一再对边防军发出严厉的威胁之辞，说他们要是胆敢变节叛乱，或者纵容蛮族入侵，分享掠夺的战利品，就要派大军镇压，严惩不贷，但是这些都无成效可言。之所以会不断发生灾祸，主要是由于当政者的作为欠当，用不公正的严厉手段无法解决问题。虽然建立功勋的君王费尽心血，致力于恢复边疆守备部队的实力和数量，但是君士坦丁轻率而软弱的施政作风对帝国造成了致命的伤口，使得民不聊生，国力凋敝，这一恶劣影响一直延续到帝国最后发生分裂为止。
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在位者畏惧有实权的将领和部队，同样采用怯懦的策略，打散战力集中的单位，贬黜有军事才干的官员，认为愈是软弱无能的部属愈会听命服从，以至于有几位君主心存这种想法，采用各种制度来推展，尤其君士坦丁更是如此。军团因百战功高产生狂妄的骄气，自认有实力可取而代之，战胜者的营地经常成为反叛的温床。自古以来，军团从建立开始就保持着6000人的兵力，一直到戴克里先当政，每一个军团在罗马帝国的历史上，都是战争胜利的宠儿，光耀夺目占有一席之地。不过数年之后，这些巨大的战斗体减缩到人数极为薄弱的地步，举例来说，七个军团加上一些协防军，部署在阿米达城抵抗波斯人的围攻，整个守备部队加上不分男女的居民，还有逃离乡村的农夫，总数一共不到2万人。[101]基于事实和一些证据，相信军团部队的编制和有关的战斗精神和纪律，全部出于君士坦丁的决定。虽然保有原来的番号和荣誉，但是军团的步兵只有1000人或500人，过去很多单独执行任务的分遣部队，经常发生谋叛事件，现在感到实力微弱不敢轻举妄动，就是一旦生事也容易加以制止。君士坦丁后续各帝，沉溺于夸大炫耀的心理，发布的作战序列有132个军团，铭刻在官兵总名册上，以显示帝国实力举世无双。这些部队将减编以后剩下的人员，还要再分配到几百个步兵支队和骑兵分队。数量极为庞大的兵员、番号和旗帜，确实令人生畏，也可以看出各个不同的民族齐心效忠帝国。罗马民权伸张的共和国时代，军队之所以战无不胜，全在于力求简约务实，虽然留下的痕迹很少，但是在双方交战之际，罗马军队的严阵以待和亚洲国家的乌合之众，成为强烈的对比。一位爱好古物的考据家，只要勤于爬梳，就可从《职官志》中找到很多罗列的项目；但是历史学家要想让自己满意，一定要进行深入的探讨。根据查证的各种相关资料，我们知道君士坦丁后续各帝在位时，帝国的边疆有大军防守，常设的驻地和派遣守备部队的位置，一共有583处，总兵力有64.5万人，数量之庞大不仅远超古代的需要，就是以后的朝代也无法达到当时的规模。
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九、尚武精神的丧失及蛮族进入帝国军队（330—334 A.D.）
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基于社会的状况各异，军队的征集出于不同的动机。蛮族勇武无知为天性好战所驱使，共和国的市民受强烈的责任心感召，国君的臣民受到荣誉感的鼓励尤以贵族为然，但是一个凌夷式微的帝国，那群生性怯懦而习于享受的居民，不是为了图谋利益才会在军队服役，就是受到严刑峻法的逼迫不得已而为之。罗马帝国的政府，因为军费支出的增加，对军队不断的赏赐，以及为了收揽人心和浪费放纵所设立的各种新名目，使得财源日渐枯竭，但是对行省的青年而言，他们投身于危险而困苦的军事生涯，这些增加的待遇是必要的补偿。
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征兵的身高标准已经放宽，[102]就是身为奴隶，在心照不宣的纵容下也进入了各个军事阶层，丝毫不受歧视和排斥。但即使如此还是无法克服当前的困难，获得符合标准而足够的志愿服役兵员，逼得皇帝不得不采用更为有效而高压强制的措施。为了奖励士兵勇敢杀敌，对退役荣民授予土地，从现在起附加条件，包括最早给予领地所有权的人员在内，他们的儿子要想获得继承权，必须在军中服役一定年限，从成年开始就要履行责任，凡是胆怯逃避者均给予严惩，不仅丧失荣誉和财产，有时甚至连性命都不保。[103]但是退役荣民之子每年人数有限，不能满足服役兵员的需要，经常需要从行省办理征集，政府当局对不愿服役的及龄役男，同意他们有选择的余地，[104]要求每位地主如果不是自行从军，就得找到替代人员，再不然就支付巨额罚款以获得免役。这种金额在降低以后，还要42块金币，对志愿从军人员而言真是高得离谱。士兵这个行业确实令人生畏，耽于安逸的罗马人在心理上已无法适应，意大利甚至行省有很多年轻人，为了逃避兵役的压力，将右手的手指切除。这种奇特的自残行为变得非常普遍，在法律上遭到严格的取缔，[105]在拉丁文的词汇中有特定的用语。[106]
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选用蛮族进入罗马军队的现象，变得日益普遍而且需求殷切，但也带来致命的危机。剽悍大胆的西徐亚人、哥特人和日耳曼人，乐于战阵之事，发现保护行省比抢劫能带来更大的利益，他们投身行伍，不仅加入由族人组成的协防军，甚至自行编组军团，还有的则进入威名远播的内卫军部队。等到蛮族自由混杂在帝国臣民之中，逐渐明了状况，对当地的习俗和生活方式产生轻视，也开始模仿文明社会的权术手段。罗马人的知识使他们对蛮族保持有利态势，能够支持帝国的伟业，虽然日趋没落尚能相安无事，而罗马的骄傲取决于蛮族的无知，等到蛮族获得知识达到对等的条件，也就对罗马失去原有的尊敬之心。蛮族士兵只要展示出军事才能，毫无例外能升任更高阶的指挥职务，可以担任军事护民官、伯爵、公爵，甚至独当一面的将领，即使祖先是外国人，也无须自惭身世加以掩饰。这些将领即使受命发动战争对付自己的族人，也会受到信任，他们宁受效忠誓言的束缚而非同种同源的血统。然而他们也难免犯下通敌罪行，或是受到猜疑，为的是邀集敌人进犯掠夺，而在退离时坐地分赃。大军的营地，以及君士坦丁子孙的宫殿，都受到他那大权在握的党羽法兰克人的统治。法兰克人非常合作，也十分热爱自己的国家，要是个人受到冒犯等于是国家受到侮辱。
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当暴君卡利古拉想将执政官的紫袍授予他所钟意的人选时，就亵渎神圣传统的程度而言，将这个对象换成一匹他心爱的马，或换成日耳曼和不列颠最高贵的酋长，两者受到的非难不会有什么差别。三个世纪的变革，使人民不再抱残守缺，固执成见。君士坦丁公开核定要把执政官的荣誉授予蛮族，等于是给他的继承人开了先例，因为这些将领的功勋和服务，够资格升到罗马人的最高阶级。[107]但是身经百战的老兵，没有受过多少教育，对于法律不仅无知而且轻视，无法胜任文官的职务，使得他的权位与军职的才能不兼容，这就会造成大权旁落的现象。希腊和罗马共和国有成就的市民，他们经由学习的过程，能写能读，可以发挥个人的才能和进取的精神，具备适合于法庭、元老院、军营和学校各种不同职位的特质。
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十、主要宫廷大臣的职务及其权责（330—334 A.D.）
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总督和将领总是远离朝廷，在各行省和军队中行使代表皇帝的权力。除此之外，皇帝把更为亲近的七位侍臣加封为“特勋阶”，完全依据他们的忠诚，分别委任他们负责有关皇帝个人安全、划策献计和财产管理的事务。皇宫中皇帝的寝宫由一名受宠的宦官掌管，按当时的称呼叫作侍寝大臣，他的职责是侍候皇帝处理国事或娱乐，留在皇帝身边就可以狐假虎威，显得有几分光彩。皇帝要是有资格统治天下，他的寝宫总管（原应如此称呼）一般都是能干而且身份低下的仆从；而一位机灵的仆人善于处理偶尔不应听到的机密，就是没有多大天分，在无形之中也可以爬升到很高的地位。很多官员有高明的智慧和高尚的品德，也不一定能有这种机运。狄奥多西的几个孙儿堕落而又荒唐，从来不接见臣民，受到敌人的藐视。他们竟把侍寝大臣的地位提高，超过宫廷中其他一切主事的大臣，甚至这位宦官的副手也服侍在皇帝身边，成为大批体面奴隶中的头号人物，在皇帝看来应当比埃及或亚细亚“卿相阶”的总督更要高一等。侍寝大臣的司法权是得到内廷伯爵或称监督官的认可，他的两大职权范围是管理皇帝豪华的服饰和奢侈的饮食。[108]
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重大公共事务完全交付给御前大臣[109]，凭着他过人的勤劳和才能去处理。他是宫廷职位最高的行政官员，负责检查“民政和军事学习院”的纪律，接受来自帝国各地的上诉，其中有些案件与大批特权人物有关。这些人在宫廷里服务，认为自己和他们的家属可以拒绝接受一般法庭的裁决。皇帝和臣民之间的通信联系由国务大臣负责，他的手下有四个办公室，其中第一个负责皇帝的起居注，第二个负责书信，第三个负责请愿书，第四个负责文献和各种法令、法规。每个办公室都由一名属于“卿相阶”的地位较低的长官管辖，四个办公室的工作共由148名秘书分担。这些部门要处理各种各样内容复杂的报告或文献资料，大部分是从法律工作人员中挑选出来，还破例任命了一位希腊语的秘书，这在过去被认为是有失罗马帝国尊严的做法。为了接待来自蛮族的使臣，还任命几位通事。现代国家极为重视的外交事务部门，当时却很少引起御前大臣的注意。在他的观念里，帝国的驿站和军械库才是特别值得关心的重点。帝国生产军械的城市有34座，15座在东部，19座在西部，在这些城市设有工厂，长期雇用工人，生产各式各样防御性的铠甲、攻击性的武器以及军用投射机具和器械。这些装备一般都先储存在军械库，有的也直接送往部队分发运用。
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在长达9个世纪的过程中，财务官的职位经历了重大的变革。早期的罗马每年都由人民选举2名较低阶的行政官员，减少因执政官亲自管理国库而引起的非议，[110]同时对执掌军队指挥权的执政官或行省管理权的代行执政官，配属类似名义的助手。随着帝国领土的逐步扩大，原来2名财务官逐渐增加到4名、8名、20名，在某一短期内甚至有40名之多。[111]许多高贵的公民最大的野心便是取得这个职位，然后就能在元老院出任议员，得到这个晋身之阶，以后才能获得共和国的荣誉，所以担任财务官是每个人最正常的期望。奥古斯都一方面极力表示支持自由选举，可他同时又认同自己拥有每年可以在元老院推举部分候选人的特权。他常常从表现出色的青年中挑选一位，在元老院会议上宣读他的演说或书信。奥古斯都这种做法被继任的皇帝模仿，临时性的委托竟然演变成为固定的职位。受到青睐的财务官具有崭新而引人注目的性质，终于能摆脱按年资晋升的限制。[112]由于他代替皇帝草拟的演说[113]具有绝对法令的力量，后来更具有法令的形式，于是他便被认为是立法权力的代表、议会的发言人和民法条例的原始出处。他有时被邀请去与禁卫军统领和御前大臣一起参加帝国的最高司法会议；还经常接受下级法官帮忙解决疑难问题的请求。但是他并不需要负责管理杂乱的事务，有足够的时间和才智去培养雄辩的口才，尽管这种品位和语言的运用已日趋衰落，却仍能使罗马法律保持庄严的气概。在有些方面，帝国财务官与现代司法官的职务很相似。虽然不识字的蛮族似乎使用大印，但皇帝颁布法案时却没有引进这种做法。
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