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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 序言
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改革开放后重启的中国现代化事业，翻开了中国历史的新篇章，极大地改变了中国及至世界历史的进程。改革开放36年来，中国人民的生活从整体上进入梦寐以求的“小康”阶段，国家也迅速崛起成为世界的主要经济和政治大国。然而，国人在享受现代化带来的甜蜜果实的同时，也品尝着环境恶化带来的苦涩后果。我们的现代化成就，特别是高速的经济增长，举世瞩目，但我们为现代化付出的沉重代价也日益不堪重负。严重的大气污染、土壤污染、水污染、沙漠化、资源枯竭、生态失衡，已经直接影响人们的健康生活。环境恶化已经成为影响中国未来发展最严重的挑战之一，由环境问题引发的群体性冲突事件也已经成为影响社会稳定的主要因素之一。
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从世界范围看，现代化进程中出现某种程度的环境恶化，带有一定的必然性，西方发达国家几乎都为此付出过沉重的代价。按理来说，发展中国家应当认真吸取发达国家的经验教训，避免它们环境恶化的前车之鉴。近代中国的许多先贤们，之所以摒弃资本主义发展模式，选择了社会主义制度，西方国家在现代化过程中对生态环境的破坏，应当是很重要的原因之一。令人痛心疾首的是，我们这些后继者们忘记了先贤们当年对早期资本主义的批判，重蹈了西方发达国家在环境保护方面的覆辙。其实，环境问题虽然跟宏观政治经济体制不无关系，但直接相关的却是国家的决策体制和治理体制。换言之，如果决策体制和治理体制不当，社会主义条件下照样会有穷山恶水；反之，如果决策体制和治理体制适当，资本主义条件下也会有青山绿水。
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冉冉博士的这本《中国地方环境政治》，就是一部专门分析当代中国环境决策体制和治理体制的著作。她把论述的重点放在环境政策的制定和执行上，着重剖析了地方政府在环境保护制度方面的执行偏差。换言之，冉冉博士试图回答这样一个令人匪夷所思的问题：中央政府极其重视环境保护，制定和颁布了一系列环境保护法规，持续增大对环境保护的投入，中共中央还把生态文明与物质文明、政治文明、精神文明一道正式列为国家需要长期推进的四大文明之一，把环境保护与计划生育一道列为基本国策，对各级领导干部实行了最为严厉的“一票否决制”。在这样的背景下，为何生态环境依然在长时期中持续恶化？
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近年来，众多的环境治理研究者都试图回答这一问题。在我看来，冉冉博士的这本著作为回答这一问题提供了一种新的视角：地方政府的政策执行偏差。她从五个方面来分析这种“政策执行偏差”，即决策模式、权力结构、激励机制、公众参与和全球化进程。从相当程度上说，她的分析以及由此得出的结论是令人信服的，这可能得益于以下两个原因。一是她引入了政策执行研究的方法，力图避免“集权—分权”方法的偏差，从而使环境问题的研究更加具体化和过程化；二是她的研究有田野调查的基础。尽管本书更多的是宏观的政策分析，但就我所知，冉冉博士早些年曾经做过许多生态治理方面的实地调研，这使她对中国的生态环境具有一种一般学者难得拥有的“现实感”。
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总而言之，作为一名年轻学者，能够推出这样一本“术有专攻”的学术著作，是一件特别值得称道的事情。这本书无论对于从事环境研究的学者来说，还是对于制定环境政策的官员来说，都有相当的参考价值。
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俞可平
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2015年2月1日于京郊方圆阁
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 第一章 导论：当代中国的环境与政治
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一、环境之殇
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自然环境主要包括水、空气、土壤、生物和矿产资源这些人类生活周围的物质要素。环境的污染通常被解释为由于人类直接或间接地向环境排放超过其自净能力的物质或能量而产生的负面影响，包括水污染、大气污染、噪声污染、放射性污染等。生态主义者批评“人类中心主义”是环境污染的道德根源。按照“人类中心主义”的价值观念来看，自然环境应该是为人而存在并服务的，因为人是宇宙万物的中心，“人是目的”，应该作为一切价值判断的主体。[1]
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尽管自然环境不能以人类的方式“说话”或者反抗，但当人类在按照自己的意志去改造自然环境，“与天斗、与地斗，其乐无穷”的时候，环境污染本身通常会跨越自然和物种的边界而开始影响人的生存和生活。根据世界银行和当时的国家环保总局的联合研究报告，中国每年有超过70万人因为环境污染而失去生命，环境污染带来的经济代价，至少占年均GDP的8％—15％，这个数字还不包括因环境问题而造成的健康损失。[2]通过研究1981—2000年的污染数据和1991—2000年的健康数据，清华大学和麻省理工学院等机构的学者发现，由于燃煤等造成的空气污染，淮河以北的居民人均寿命会少5.5年。[3]
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在中国不断“崛起”的话语讨论中，过去30多年经济发展成就背后所承担的环境代价受到越来越多的关注。在2010年底，中国成为了世界第二大经济体，但与此同时，中国也超过美国成为世界上最大的能源消费国。早在2008年，中国就超过美国成为世界上最大的温室气体排放国。中国被认为是世界上最污染的国家之一。在2012年的“全球环境绩效指数”(EPI)排名中，中国在132个国家中排名116位，远远低于同等收入国家的平均水平。[4]按照环保部公布的《2012年中国环境状况》的数据，在198个城市4929个地下水监测点位中，优良—良好—较好水质的监测点比例为42.7％，较差—极差水质的监测点比例为57.3％；按环境空气质量新标准评价，113个环境保护重点城市环境空气质量达标城市比例仅为23.9％。[5]
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环境恶化引发的各种政治、经济和社会问题被广泛视为中国崛起道路上不得不面临的重大国内外挑战。[6]根据原国家环保总局在2008年的数据，自2002年以来，环境保护主管部门接待的环境信访案量年均增长30％，因环境问题而引发的群体性事件年均增长29％。[7]从2007年厦门民众“散步”抗议“PX”项目开始，到2014年广东茂名的反“PX”运动，以环境污染为议题的各种社会抗争运动此起彼伏。2010年以来，环境问题，特别是空气质量成为了以微博为载体的社会新媒体的主要讨论话题。美国驻北京大使馆发布北京市空气质量数据，环保人士发起的“我为祖国测空气”运动等质疑政府信息透明公开的活动，让北京的空气质量成为媒体关注的全球性事件。“PM2.5”指数和“雾霾”成为北京民众生活的关键词。2013年政协会议分组讨论中，有政协委员在习近平面前背诵“北京风光，千里雾霾，万里尘飘……空气如此糟糕”，以引起最高领导人对环境污染的重视。[8]
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越来越多的人意识到，环境问题已经不再是单纯的经济、社会和技术层面的问题，而是一个“体制问题”。中国环保事业的奠基人曲格平先生在媒体疾呼“不消除环境污染，也要亡党亡国”[9]。习近平在2013年7月发给“生态文明贵阳国际论坛”2013年年会的信中将生态文明与“中国梦”结合起来。他说：“走向生态文明新时代，建设美丽中国，是实现中华民族伟大复兴的中国梦的重要内容。中国将按照尊重自然、顺应自然、保护自然的理念，贯彻节约资源和保护环境的基本国策，更加自觉地推动绿色发展、循环发展、低碳发展，把生态文明建设融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，形成节约资源、保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，为子孙后代留下天蓝、地绿、水清的生产生活环境。”[10]
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中国共产党第十八届三中全会中提出，要“紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快建立生态文明制度……生态文明保护的体制机制”[11]。环保部前部长周生贤在《人民日报》发表了题为“改革生态环境保护管理体制”的文章，不断强调改革现有生态环境保护管理体制的迫切性。文中写道：“保护环境是我国的一项基本国策。进入新世纪以来，党中央、国务院把保护环境摆在更加重要的位置，积极探索环境保护新路，大力推进生态文明建设，环境保护取得了很大成绩。但是，我国环境形势依然严峻，老的环境问题尚未得到解决，新的环境问题又不断出现，呈现明显的结构型、压缩型、复合型特征，环境质量与人民群众期待还有不小差距。这迫切要求改革生态环境保护管理体制，充分发挥体制的活力和效率，为解决生态环境领域的深层次矛盾和问题提供体制保障。”[12]
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为什么在最高领导人看来“天蓝、地绿、水清”应该成为中国梦的重要内容？这是否可以视为“环境问题就是体制问题”的另外一种表述形式？将环境问题与政治结合起来是一种“中国特色”的现象吗？在中国现有的政治框架下，究竟有哪些“体制”性困境与中国目前的生态环境问题相关？与此同时，生态和环境问题又可能影响或衍生哪些宏观的“体制性”问题？“深化生态文明体制改革”，“建设生态文明制度”，“改革生态环境保护管理体制”的方向是什么？具体如何操作？这些都是中国环境政治研究应该回答的现实问题。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 二、环境政治学与中国环境政治研究
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1.环境政治学
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环境污染涉及人的自由、权利、健康、生存、发展、安全、公平和正义诸多复杂的问题。因此，环境研究(Environmental Studies)是一个“大杂烩”式的综合学科，包括环境哲学、环境人类学、环境史、环境政治学、环境社会学、环境法学、环境经济学、环境传播学、环境科学、规划与工程等。而环境政治学在中国的兴起和发展远远落后于其他环境相关的学科。[13]最早在中国进行环境政治学研究的郇庆治教授指出环境政治学是“为对如何构建人类与维持其生存的自然环境基础间的适当关系的政治理论探索与实践应对”[14]。英国约克大学环境政治学教授尼尔·卡特(Neil Carter)认为，作为一门较为年轻的独立学科，环境政治学的主要研究内容包括以下三个部分：(1)研究和环境相关的政治理念和理论；(2)审视政党与环境运动；(3)从国际、国内和地方三个层面，分析公共政策的制定和执行对环境造成的影响。[15]
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