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1.环境政治学
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环境污染涉及人的自由、权利、健康、生存、发展、安全、公平和正义诸多复杂的问题。因此，环境研究(Environmental Studies)是一个“大杂烩”式的综合学科，包括环境哲学、环境人类学、环境史、环境政治学、环境社会学、环境法学、环境经济学、环境传播学、环境科学、规划与工程等。而环境政治学在中国的兴起和发展远远落后于其他环境相关的学科。[13]最早在中国进行环境政治学研究的郇庆治教授指出环境政治学是“为对如何构建人类与维持其生存的自然环境基础间的适当关系的政治理论探索与实践应对”[14]。英国约克大学环境政治学教授尼尔·卡特(Neil Carter)认为，作为一门较为年轻的独立学科，环境政治学的主要研究内容包括以下三个部分：(1)研究和环境相关的政治理念和理论；(2)审视政党与环境运动；(3)从国际、国内和地方三个层面，分析公共政策的制定和执行对环境造成的影响。[15]
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环境政治学的研究路径可以分为两类：一类是把环境污染作为因变量，一类是把环境污染作为自变量。
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第一类是将环境污染作为因变量，将国家、政府、政党、官僚机构、政治精英、利益集团、公民社会、公众参与、公共政策等政治学研究传统对象作为自变量，分析后者对前者的影响。一部分将中国的环境污染视作“体制”问题的观点认为，中国的政治体制是造成环境污染的原因之一。这种观点就代表了环境政治学的第一类研究路径。
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一些环境政治的研究结果表明民主政体有利于环境治理，提出了“环境民主”(Environmental Democracy)的概念。这种观点认为，民主政体能够从制度上保障民众获得信息的权利，从而有利于环境治理中的公众参与；另一方面是因为法治原则能够保障公民的环境诉讼权利。但有的研究却发现民主制度成为了有效环境治理的障碍之一，不可能为人类应对气候变化为代表的环境问题提供帮助。[16]同时，有一些比较政治研究的学者提出了“环境威权主义”(Environmental Authoritarianism)的概念。这种观点认为，为了更好地应对主权国家内和全球的环境危机，威权主义可能比以利益集团政治为核心的民主政治系统更有效，甚至需要产生一个威权主义政体。环境的恶化及其治理很有可能不断加强威权政府的巩固程度，因为在环境问题面前非常脆弱的个体需要一个更为集权、高效、强势的政府以应对危机。中国的环境治理模式被认为是环境威权主义的一个代表。[17]
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第二类则是反过来讨论环境污染对国家能力、政府间关系、国家—社会关系、政府—企业关系、公众对政府的信任程度以及政治转型可能产生的影响。在这里，环境污染被当作了自变量。事实上，当人们相信环境污染是“体制”问题的时候，并不仅仅是在讨论究竟有哪些“体制”性的问题造成了中国今天的环境污染状况；也是在同时讨论环境污染又可能影响或衍生哪些“体制性”问题？后一种关切正是对环境政治学第二种研究思路的体现。
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这种研究思路的代表性研究成果是前东欧国家和台湾地区的环境运动对民主转型的影响。[18]例如，一些研究结果显示，因为环境污染恶化引发民众不满的环境运动是前苏联民主转型的重要推动力量。环保组织通过揭露环境和生态破坏的现实，帮助民众不断意识到身边的环境问题，并采取行动改变恶化的环境。在这个过程中，环保组织获得了民众极大的尊重、认可和信任。同时，反对派人物也通过关注环境议题提升自己的公众形象，获得更多的民意支持。比如，叶利钦曾经在1990年8月去西伯利亚和远东地区专门针对环境污染问题进行了三周的考察。[19]
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2.中国环境政治研究
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英文文献中，环境政治的研究大概开始于1970年代，但是直到1992年才有严格意义上的中国环境政治研究发表。[20]在讨论科学技术、经济发展、产业结构、国际贸易分工体系、人口与民族、传统文化、全球化、社会运动和抗争、政权类型以及国际关系对中国环境问题的影响的过程中，政治因素的作用不断凸显。一些学者逐渐发展出了中国环境研究中的环境政治学路径，强调用政治学的视角和范式来分析中国的环境问题。较早在海外进行中国环境政治研究的吴逢时教授通过梳理1976—2008年间的301篇中英文文献，将中国的环境政治研究分为三个主题：(1)自上而下的由国家和政府主导的环境治理；(2)自下而上的公民环境意识和环境社会行动主义(social activism)；(3)环境外交。[21]
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从学术资源来看，中国环境政治研究的学科基础主要是建立在环境政治学和中国研究(China Study)之上的。因此，在学科分类上，可以被看作是环境政治学中的区域研究。这里有必要强调一下以主流环境政治学为理论支撑的研究和以中国研究为理论支撑的两种研究范式的区别。
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以荷兰瓦宁根大学阿瑟·摩尔(Arthur Mol)教授为代表的学者，主要是从环境政治学出发，提出研究问题和假设。这些研究的首要关切是环境本身，即探寻影响环境污染的政治因素。其研究路径是用中国的案例来检验环境政治学中的理论、模型和概念在不同政体背景下的适用性。例如，以西方工业化国家为背景提出的“生态现代化”概念在中国的应用和发展。[22]这种思路有利于从比较环境政治学的角度审视不同政体类型与环境治理的关系，在验证环境政治学的概念、模型和理论的同时，为环境政治学的研究积累来自中国的经验和知识。
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中国环境政治研究一方面从环境政治学科寻找理论资源，另一方面从中国研究的圈子里发掘问题意识，提出研究假设。和前者不同，这种研究范式的首要关切不是环境本身，而是中国政治系统的变迁。以美国外交关系委员会亚洲事务高级研究员易明(Elizabeth Economy)为代表的研究者，希望以环境治理为例来讨论中国崛起中威权体制所面临的困境和挑战。一些学者从治理结构、官僚系统的层级和条块关系、中央—地方关系、政治精英的态度和激励模式等角度切入，讨论中国政府如何回应国内的环境、能源、可持续发展以及全球性的气候变化问题。[23]这种研究思路是对中国研究中由奥克森伯格、李侃如和蓝普顿共同开创的官僚和精英政治研究的应用和巩固。此外，一些研究以自下而上社会主导的方式，关注环境非政府组织的生存状况和战略、环境抗争的机制和方式、公民环境意识塑造和测量、媒体和网络在中国环境运动兴起中的作用等。[24]这些中国环境政治研究文献，从一个侧面解释了中国研究中两个基础性的问题：(1)威权国家的治理模式，特别是中央与地方之间的分权、合作、博弈与共谋机制的形成；[25](2)兴起中的公民社会与威权国家之间的互动机制，及其对威权国家巩固或者转型可能产生的意义。[26]
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3.中国地方环境政治
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无论是自上而下的国家视角还是自下而上的社会视角，都无法回避中国环境政治的两个充满张力的“场景”(scenario)。一方面，中央政府及其领导人表现出了对环境问题的高度关切，将环境保护列为基本国策之一，把“生态文明”建设写入了党章；在中央政府层面制订了大量的法律法规，建立了自上而下的环境行政管理体系以执行这些政策；在国民经济和社会发展的五年规划中设置了雄心勃勃的环境和能源目标，鼓励环保和新能源产业的发展；积极参加国际环境事务的合作。但是另一方面，大气、水等环境质量持续恶化，政府在环保问题上的公信力不断下降；政府对环境非政府组织态度复杂而谨慎，对由环境问题引发的群体性事件和抗争不断打压；环保人士生存空间严重不足，环境运动一波三折。解释和分析造成这两种不同“场景”的原因，需要将研究的问题深入到中国地方环境政治的具体情景中。
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一些学者的研究颇具启发意义。美国著名中国问题专家李侃如教授(Kenneth Lieberthal)试图从国家治理结构方面进行解释，他指出：“中国目前的政治系统体现了松散和流动性，地方多样性和自主空间很大，地方政府优先发展经济的压力巨大。因此，环境法律法规的执行非常有限，环保部门处于以短期经济发展而非长期可持续发展为目标的地方政府的领导之下。”[27]荷兰阿姆斯特丹大学环境法教授刘本(Benjamin Van Rooij)认为，地方政府对于环境法律宽松的执行可以归根于环境法律在地方层面缺乏认同，这是由中央政府的法律制定者和地方的利益相关者之间的利益冲突造成的。[28]
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易明(Elizabeth Economy)在《一江黑水》一书中强调，中央的环境政策不能得到有效执行的原因是地方政府官员的反对或阳奉阴违。中央政府给地方太多权力，但却无力控制其政策执行。[29]德国杜伊斯堡埃森大学著名中国问题专家海贝勒(Thomas Heberer)教授则认为虽然地方分权为地方政府灵活的执行环境政策留下了很大的讨价还价的空间，但是中央政府通过政府内部沟通、激励和控制这三项制度变迁方式，促进了环境政策在地方层面的执行。[30]柯珍雅(Genia Kostka)与阿瑟·摩尔(Arthur Mol)则强调，“十一五计划”以来出现了不少环境治理方面的创新和实验，但由于宏观制度因素的限制，地方环境政治中的政策执行和公众参与问题仍然严重困扰着中国的环境治理。[31]
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概括起来，中国地方环境政治研究的主流观点体现在以下三个方面：第一，倾向于将中国的环境危机归结为地方政府在环境治理上的失败，认为地方政府及官员没有忠诚地执行中央政府的环境政策。第二，认为地方政府和官员出于经济发展的考虑在本辖区内对污染企业睁一只眼、闭一只眼，地方政府之所以能够反抗，或者对中央的环境政策阴奉阳违，是因为中央和地方的利益出现了冲突。环境保护更符合中央政府的利益，而经济发展更符合地方政府的利益。最后，认为地方政府在环境治理上的失败意味着地方保护主义的盛行和中央政府权威的不足，是地方分权过度和国家能力不足的结果；建议通过将环保系统垂直管理的方式来加强中央政府在环境治理中的权威。
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如何将中央政府在环境保护方面的抽象政策转化为民众“看得见”、“闻得着”的切实效果，一直是中国环境政治研究中的一个核心问题。现有文献能够帮助人们认识中国地方环境政治中的执行困局及其对环境治理的消极影响。然而，现有的分析大多是在中国政治研究的中央集权—地方分权的研究范式下进行的，假设地方对中央政策在执行中的不忠诚，是“地方保护主义”的一种体现，将批评指向地方的政策执行者，将重新集权作为应对执行偏差的政策建议。这表明中国地方环境政治研究的问题意识很大程度上受到中国研究(China Study)圈子的塑造，其问题意识始终来自于中国研究和比较政治研究中的中央—地方关系、集权—分权范式等。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 三、研究问题和研究方法
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1.研究问题
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1970年代开始于美国的公共政策执行研究的文献早就指出，政策执行偏差(Policy Implementation Gap)在几乎所有政治系统和所有政策领域都不同程度地存在着；一项政策的具体执行结果会受到政策制定、政策特征、执行机构的认知、意愿、激励和能力及其他一些制度性和情境式因素的影响。但是，在中国的语境下，这种现象被生动地形容为“政令不出中南海”而饱受诟病。本书尝试跳出中国研究中的中央集权—地方分权的理论范式，以公共政策执行分析视角来描述、解释和分析中国环境政治中“政令不出中南海”的现象，并进一步以此回应环境政治学中关于环境威权主义的争论。本书的具体研究问题(Research Question)是：中国地方环境政治中的政策执行偏差是如何形成的？表现出哪些环境威权主义的特征？这些特征是阻碍了还是促进了环境治理？
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