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2.中国环境政治研究
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英文文献中，环境政治的研究大概开始于1970年代，但是直到1992年才有严格意义上的中国环境政治研究发表。[20]在讨论科学技术、经济发展、产业结构、国际贸易分工体系、人口与民族、传统文化、全球化、社会运动和抗争、政权类型以及国际关系对中国环境问题的影响的过程中，政治因素的作用不断凸显。一些学者逐渐发展出了中国环境研究中的环境政治学路径，强调用政治学的视角和范式来分析中国的环境问题。较早在海外进行中国环境政治研究的吴逢时教授通过梳理1976—2008年间的301篇中英文文献，将中国的环境政治研究分为三个主题：(1)自上而下的由国家和政府主导的环境治理；(2)自下而上的公民环境意识和环境社会行动主义(social activism)；(3)环境外交。[21]
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从学术资源来看，中国环境政治研究的学科基础主要是建立在环境政治学和中国研究(China Study)之上的。因此，在学科分类上，可以被看作是环境政治学中的区域研究。这里有必要强调一下以主流环境政治学为理论支撑的研究和以中国研究为理论支撑的两种研究范式的区别。
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以荷兰瓦宁根大学阿瑟·摩尔(Arthur Mol)教授为代表的学者，主要是从环境政治学出发，提出研究问题和假设。这些研究的首要关切是环境本身，即探寻影响环境污染的政治因素。其研究路径是用中国的案例来检验环境政治学中的理论、模型和概念在不同政体背景下的适用性。例如，以西方工业化国家为背景提出的“生态现代化”概念在中国的应用和发展。[22]这种思路有利于从比较环境政治学的角度审视不同政体类型与环境治理的关系，在验证环境政治学的概念、模型和理论的同时，为环境政治学的研究积累来自中国的经验和知识。
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中国环境政治研究一方面从环境政治学科寻找理论资源，另一方面从中国研究的圈子里发掘问题意识，提出研究假设。和前者不同，这种研究范式的首要关切不是环境本身，而是中国政治系统的变迁。以美国外交关系委员会亚洲事务高级研究员易明(Elizabeth Economy)为代表的研究者，希望以环境治理为例来讨论中国崛起中威权体制所面临的困境和挑战。一些学者从治理结构、官僚系统的层级和条块关系、中央—地方关系、政治精英的态度和激励模式等角度切入，讨论中国政府如何回应国内的环境、能源、可持续发展以及全球性的气候变化问题。[23]这种研究思路是对中国研究中由奥克森伯格、李侃如和蓝普顿共同开创的官僚和精英政治研究的应用和巩固。此外，一些研究以自下而上社会主导的方式，关注环境非政府组织的生存状况和战略、环境抗争的机制和方式、公民环境意识塑造和测量、媒体和网络在中国环境运动兴起中的作用等。[24]这些中国环境政治研究文献，从一个侧面解释了中国研究中两个基础性的问题：(1)威权国家的治理模式，特别是中央与地方之间的分权、合作、博弈与共谋机制的形成；[25](2)兴起中的公民社会与威权国家之间的互动机制，及其对威权国家巩固或者转型可能产生的意义。[26]
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3.中国地方环境政治
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无论是自上而下的国家视角还是自下而上的社会视角，都无法回避中国环境政治的两个充满张力的“场景”(scenario)。一方面，中央政府及其领导人表现出了对环境问题的高度关切，将环境保护列为基本国策之一，把“生态文明”建设写入了党章；在中央政府层面制订了大量的法律法规，建立了自上而下的环境行政管理体系以执行这些政策；在国民经济和社会发展的五年规划中设置了雄心勃勃的环境和能源目标，鼓励环保和新能源产业的发展；积极参加国际环境事务的合作。但是另一方面，大气、水等环境质量持续恶化，政府在环保问题上的公信力不断下降；政府对环境非政府组织态度复杂而谨慎，对由环境问题引发的群体性事件和抗争不断打压；环保人士生存空间严重不足，环境运动一波三折。解释和分析造成这两种不同“场景”的原因，需要将研究的问题深入到中国地方环境政治的具体情景中。
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一些学者的研究颇具启发意义。美国著名中国问题专家李侃如教授(Kenneth Lieberthal)试图从国家治理结构方面进行解释，他指出：“中国目前的政治系统体现了松散和流动性，地方多样性和自主空间很大，地方政府优先发展经济的压力巨大。因此，环境法律法规的执行非常有限，环保部门处于以短期经济发展而非长期可持续发展为目标的地方政府的领导之下。”[27]荷兰阿姆斯特丹大学环境法教授刘本(Benjamin Van Rooij)认为，地方政府对于环境法律宽松的执行可以归根于环境法律在地方层面缺乏认同，这是由中央政府的法律制定者和地方的利益相关者之间的利益冲突造成的。[28]
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易明(Elizabeth Economy)在《一江黑水》一书中强调，中央的环境政策不能得到有效执行的原因是地方政府官员的反对或阳奉阴违。中央政府给地方太多权力，但却无力控制其政策执行。[29]德国杜伊斯堡埃森大学著名中国问题专家海贝勒(Thomas Heberer)教授则认为虽然地方分权为地方政府灵活的执行环境政策留下了很大的讨价还价的空间，但是中央政府通过政府内部沟通、激励和控制这三项制度变迁方式，促进了环境政策在地方层面的执行。[30]柯珍雅(Genia Kostka)与阿瑟·摩尔(Arthur Mol)则强调，“十一五计划”以来出现了不少环境治理方面的创新和实验，但由于宏观制度因素的限制，地方环境政治中的政策执行和公众参与问题仍然严重困扰着中国的环境治理。[31]
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概括起来，中国地方环境政治研究的主流观点体现在以下三个方面：第一，倾向于将中国的环境危机归结为地方政府在环境治理上的失败，认为地方政府及官员没有忠诚地执行中央政府的环境政策。第二，认为地方政府和官员出于经济发展的考虑在本辖区内对污染企业睁一只眼、闭一只眼，地方政府之所以能够反抗，或者对中央的环境政策阴奉阳违，是因为中央和地方的利益出现了冲突。环境保护更符合中央政府的利益，而经济发展更符合地方政府的利益。最后，认为地方政府在环境治理上的失败意味着地方保护主义的盛行和中央政府权威的不足，是地方分权过度和国家能力不足的结果；建议通过将环保系统垂直管理的方式来加强中央政府在环境治理中的权威。
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如何将中央政府在环境保护方面的抽象政策转化为民众“看得见”、“闻得着”的切实效果，一直是中国环境政治研究中的一个核心问题。现有文献能够帮助人们认识中国地方环境政治中的执行困局及其对环境治理的消极影响。然而，现有的分析大多是在中国政治研究的中央集权—地方分权的研究范式下进行的，假设地方对中央政策在执行中的不忠诚，是“地方保护主义”的一种体现，将批评指向地方的政策执行者，将重新集权作为应对执行偏差的政策建议。这表明中国地方环境政治研究的问题意识很大程度上受到中国研究(China Study)圈子的塑造，其问题意识始终来自于中国研究和比较政治研究中的中央—地方关系、集权—分权范式等。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 三、研究问题和研究方法
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1.研究问题
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1970年代开始于美国的公共政策执行研究的文献早就指出，政策执行偏差(Policy Implementation Gap)在几乎所有政治系统和所有政策领域都不同程度地存在着；一项政策的具体执行结果会受到政策制定、政策特征、执行机构的认知、意愿、激励和能力及其他一些制度性和情境式因素的影响。但是，在中国的语境下，这种现象被生动地形容为“政令不出中南海”而饱受诟病。本书尝试跳出中国研究中的中央集权—地方分权的理论范式，以公共政策执行分析视角来描述、解释和分析中国环境政治中“政令不出中南海”的现象，并进一步以此回应环境政治学中关于环境威权主义的争论。本书的具体研究问题(Research Question)是：中国地方环境政治中的政策执行偏差是如何形成的？表现出哪些环境威权主义的特征？这些特征是阻碍了还是促进了环境治理？
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本书将政策执行偏差界定为中央政府的官方环境政策与这些政策在地方层面的实际执行结果之间的差异，将研究视野放到地级市、县(市)层级。[32]关于什么是政策执行偏差，以及如何衡量执行偏差的大小，无法给出一个标准的答案。一些研究都主张把结果(outcome)作为衡量政策执行偏差大小的工具。例如，衡量一项空气污染治理政策的执行效果应该要看最终的空气质量与政策目标规定的要求之间的差距。但是，批评者则认为，在现实中，很难应用这种方法，因为以量化测量出的结果是不可控的，受到多种因素的影响。比如，将空气质量作为衡量一项空气污染治理政策的唯一指标是有问题的，因为空气质量受到很多复杂因素的影响，其中天气、地理位置、经济结构的变化等因素都是不可控制的。例如，有学者认为德国近年来二氧化碳减排的数量巨大，更重要的原因并不是执行《京都议定书》的结果，而是前东德地区大量工厂由于经济原因造成的倒闭。[33]在这些批评者看来，用政策执行过程来衡量执行落差更可行，因为政策执行过程更可控，包括各种行动、措施、方法和项目等。简而言之，两者的分歧主要体现为政策的结果(outcome)和政策输出(output)的不同。
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2.研究方法
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研究方法上，本书主要采用的是深度访谈和文献分析的方法。一手资料主要来自于访谈记录、田野研究中搜集的政府内部公文和地方报纸。二手资料来自互联网、报纸、杂志和其他公开的资料。田野调查的渠道主要是通过比较政治与经济研究中心建立的。在选择田野研究的地点时充分考虑了地理、人口、经济和社会发展水平、产业结构和环境保护状况及声誉等因素，尽量让经验资料的收集更具代表性和多样性。2007年到2011年期间，在新疆A市、福建B市、辽宁C市开发区和江苏D市共进行了194个访谈。访谈的形式是半结构式的，访谈对象主要是地方环境政策执行过程中的利益相关者，包括与环保相关的各政府部门工作人员、普通民众、排污企业员工、记者、环境非政府组织成员、环境抗争人士和专家学者。访谈的形式不一，有一对一深度访谈，也有焦点群体访谈(focus group)。访谈的长度从30分钟到90分钟不等，因为受访者对访谈问题和提供信息的感兴趣程度不同。笔者的田野研究印证了欧博文和李连江在对中国农村的抗争政治进行研究时的观察：将要退休或者变动工作岗位的政府官员比较容易成为理想的访谈对象，因为他们有丰富的工作经验；同时，相对超脱的位置让他们更愿意分享自己真实的想法。
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在研究方法的设计中，如何选择合适的案例研究的地方是田野研究前期最为头痛的工作，很多研究者都纠结于如何“构建”某个地方的“代表性”、“典型性”和“重要性”，但是，如何找到那些具备能够进行深度访谈的地方在某种程度上更为重要。一些政治学方法论的教科书早就指出了访谈研究法的优缺点及其适用性。总体而言，访谈比较适合复杂、敏感的研究议题。其优点是访谈者和被访谈者能够就一个话题进行相对深入的交流；两者的互动可以更好地帮助研究者进入情境之中。但其缺点是访谈者的“预设”会使得受访者被访谈者的问题带着走，影响访谈和数据分析的结果。[34]访谈技巧和访谈质量的差异对研究过程和结果影响深远。根据田野调查的经验，笔者认为深度访谈质量主要受到以下六个因素的影响。
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第一，访谈者的社会身份。首先，访谈对象对访谈的严肃和重视程度，会因访谈者的社会身份而发生微妙变化。形式上，教授更容易得到重视，但访谈对象的警惕性也更好，特别是那些带有一定行政职务和社会影响力的教授。相反，一些访谈对象(特别是地方官员)可能时常不把学生“放在眼里”，但也可能因此而更容易袒露心声。其次，一些访谈对象通常会以内部/外部(人)来区分访谈者，并以此来设定心理防线，给出“内外有别”的答案。和第一轮访谈不同，第二轮访谈中是两位德国教授和笔者共同完成的。面对同样的问题，一些访谈对象明显给出了不同的回答。总体而言，国外访谈者需要更强的能力和付出，才有可能避免被“曚老外”。
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第二，访谈对象的职业和社会身份。当地的学者，退休的官员，政协、人大的官员，NGO人士更容易成为相对理想的访谈对象。正如上文提到的，他们不但比较了解情况，掌握很多地方性知识，而且更愿意分享自己的真实想法。
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第三，访谈者与访谈对象认识的渠道(access)。笔者进入田野调查的渠道大致分两类：一是官方、正式渠道。例如，上级安排给下级的调研任务(新疆A市)，地方政府和科研单位的合作项目(福建B市和江苏D市)。另一个是靠个人关系网络建立的非正式渠道(辽宁C市开发区)。通过官方、正式的渠道，笔者进入田野调查的效率更高，访谈对象对官方渠道的安排态度更为严肃，但也更为拘谨。由个人关系网络建立的非正式渠道，有更大的自主性。但田野调查过程中也有很大的不确定性，需要花费研究者更多的精力去发掘可能的访谈对象。
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