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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591922]
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 第二章 环境政策制定系统及其环境政策的特征
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环境作为一种典型的公共物品，其严重的“外部性”，决定了政府在环境保护方面负有不可推卸的责任。[1]理论上，政府有义务为每个公民提供符合人类健康标准的大气、水等环境公共物品，作为公民个人的基本生存权利的保障，这就是环境哲学所讲的环境权。环境史的研究告诉人们，因为战争、饥荒、灾害、人口迁徙等原因造成的环境污染和生态破坏自古就有[2]，但民众要求政府在环境治理中起主导作用的诉求直到现代社会大规模的工业污染发生之后才出现。从全世界范围来看，直到1970年代环境问题才真正引起各国政府的重视。欧美国家大规模的环境运动是促使这些国家政府开始不断制定环境政策以回应民众环境诉求的主要推动力量。1972年在斯德哥尔摩召开的联合国人类环境会议是以主权国家政府为单位的国际社会开始共同应对那些挑战人类生存的环境问题的象征性事件。会议达成的《人类环境宣言》首次确定了国家对环境保护的责任。
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当时的中国还处在“文革”时期的封闭状态，污染被视为资本主义的产物，中文的字典中还没有“环境保护”这个词，但还是“奇迹般地”派出了大型代表团。虽然当时中国政府参会的目的更多的是和美国的政治斗争，这点从大会发言的题目——“坚决反对美帝国主义侵略越南和印度支那，使用化学武器杀伤印度支那人民，破坏人类环境”就体现得一目了然。但正是这次会议让政府开始意识到环境问题的重要性，并公开承认国内的环境问题。[3]一年以后，就在北京召开了第一次全国环境保护会议，并制定了第一部关于环境保护法规性的文件——《关于保护和改善环境的若干规定》，这标志着环境保护正式进入了中央政府的决策议程。1979年，全国人大常委会颁布了第一部综合性的环境保护基本法——《中华人民共和国环境保护法(试行)》，从而开始了中央政府环境政策制定的历程。
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本章将首先从制度层面描述中国环境政策制定系统，在此基础上对中国环境政策框架进行政策特征分析。主要观点是：中国环境政策制定系统可以被概括为党控制下的有限多元主义模式；中国环境政策框架表现出的冲突性与模糊性相结合的特征在一定程度上导致政策执行者将其解读为“象征性政策”，选择“象征性执行”模式，这有助于解释政策执行偏差产生的机理。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 一、环境政策的制定系统：党控制下的有限多元主义模式
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在现行的政治系统中，环境政策的制定权力高度集中在中央政府手中。笔者将目前中国的环境政策制定系统界定为一个党控制之下的有限多元主义模式(图2.1)：党是环境政治话语的塑造者；立法机关负责环境法律的制定和修改；行政部门负责制定具体的行政法规和政策工具。这个体系包括党中央、全国人大、国务院及其十多个部委。党中央负责制定宏观而抽象的理念、话语、目标、战略和方针，全国人大和国务院相关部委负责通过一定的程序把党的抽象意志转化为具体的法律法规和政策。绝大多数的具体的政策都是由国务院及其相关的部委制定的，但理论上要受到人大的监督，允许一定程度的社会参与，这体现了政策制定参与者的有限多元化。但是，党始终控制着这一有限的多元化系统，其主要方式是控制与环境保护相关的话语制定、传播权以及人事权。
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这个系统的矛盾之处在于：一方面，党以威权主义的方式在抽象理念和话语层面掌握着绝对的控制权，但另一方面，绝大多数具体政策的制定权力和行政管理职能都分散在国务院与环境保护相关的十几个部委之中。彼此缺乏明确的分工和有效的合作，造成了环境行政过程中的碎片化。
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图2.1 中国环境政策制度系统：党控制下的有限多元主义
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资料来源：作者本人
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1.党：环境政治话语的塑造者
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众所周知，政治局常委会处于中国政治体系的金字塔尖，掌握着所有政策领域的最高决策权。具有协调、监督和决策功能的“中央领导小组”集中强化了政治局对国务院部门的一一对“口”领导。[4]根据党的政策议程优先性的变化，设立了不同政策领域的中央领导小组，由一名负责相关事务的政治局常委作为小组组长。中央领导小组有的是临时性的，有的是常设性的。其设立和撤销及其组长的安排，通常被解读为体现了最高决策层对某一政策领域的重视程度。[5]第十八届中央政治局常委分工负责的中央领导小组见表2.1。
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表2.1 第十八届中央政治局常委分工的中央领导小组
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从20世纪50年代设立中央领导小组至今，一直没有出现专门负责环境保护方面的中央领导小组，这可能在一定程度上体现了最高政策决定者对环境政策的态度和认识。同时，共产党至今的历史上也没有通过专门针对环境保护方面的决议或决定。但是，通过其庞大的宣传和组织工具，始终保持着对环境政治话语的制定和传播权。通过对1921—2013年以来历次中国共产党全国代表大会报告、党章和决议的内容和关键词进行文本分析，笔者认为从议题塑造(problemframing)的角度来看，中国共产党对环境问题的认识经历了三个阶段：(1)环境保护是为解决温饱服务的；(2)环境保护是为经济发展服务的；(3)环境保护是为维持政权稳定服务的。(表2.2)[6]
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1982年到1992年大体体现了第一个阶段的认识，即环境保护是为解决温饱问题服务的。胡耀邦在“十二大”报告上首次使用了“生态”一词，这是中国共产党公开的历次党代会报告和决议中第一次谈到环境和生态问题。从这个报告上来看，那时共产党对于生态和环境的认识是和控制人口、解决食品短缺问题结合起来的。“温饱”问题是领导人的主要关注。更加强调农业对满足人民生活需求的作用，而非农业生产中的生态和环境保护。“十二大”报告这样说道：“今后必须在坚决控制人口增长、坚决保护各种农业资源、保持生态平衡的同时，加强农业基本建设，改善农业生产条件……牧、副、渔各业，以满足工业发展和人民生活提高的需要。”[7]
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1987年的“十三大”报告仍将人口和环境问题放在一起谈，但是已经开始超出“温饱”的范围，初步认识到经济发展所带来的环境污染。首次提出在经济发展的同时，要治理环境污染，加强生态环境的保护。赵紫阳在“十三大”报告中指出：“人口控制、环境保护和生态平衡是关系经济和社会发展全局的重要问题……在推进经济建设的同时，要大力保护和合理利用各种自然资源，努力开展对环境污染的综合治理，加强生态环境的保护，把经济效益、社会效益和环境效益很好地结合起来。”[8]
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从1992年到2012年，较为明显地体现了第二阶段的认识水平，即环境保护是为经济发展服务的。虽然环境保护早在1983年的第二届全国环保会议上就被确定为基本国策，但直到1992年的“十四大”报告中，才正式使用“环境保护是基本国策”这一提法。江泽民讲到“认真执行控制人口增长和加强环境保护的基本国策……要增强全民族的环境意识，保护和合理利用土地、矿藏、森林、水等自然资源，努力改善生态环境”[9]。1997年“十五大”报告中确立了“可持续发展战略”。“十六大”报告中首次承认人口增长、经济发展给资源和环境带来巨大的压力是共产党面临的矛盾和困难，是工作中的缺点和不足之一。[10]“十六大”报告还体现了中国共产党对环境问题认识的一个转变，即不再把环境简单地与人口、资源、农业等单个问题联系起来，而是看到了环境与经济发展之间的矛盾需要通过综合改革经济体制层面加以调节，提出走“资源消耗低、环境污染少……的新型工业化路子”。并认为，“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”是全面建设小康社会的目标之一。
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表2.2 中国共产党在不同阶段对环境问题的认知变化
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2002年到2012年间的两次党代会报告，体现了环境保护是为维持政权稳定服务的思维。从报告上看，中国共产党认为环境保护问题已经不再是单纯的经济问题，而是慢慢演化成影响共产党执政能力的一个关键问题。胡锦涛在“十七大”报告中将经济增长的资源环境代价过大作为执政问题的第一点提出。他说，“我们的工作与人民的期待还有不小差距，前进中还面临不少困难和问题，突出的是：经济增长的资源环境代价过大”[11]。在“十八大”报告中，他又讲道：“前进道路上还有不少困难和问题。主要是：发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出……生态环境等关系群众切身利益的问题较多。”[12]中国共产党试图通过“生态文明”概念的提出和实践，来系统性、全面性地应对环境问题对执政能力的挑战。这种危机感在“十八大”报告中体现得非常明显。胡锦涛说：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计……把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”[13]