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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591924]
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1.党：环境政治话语的塑造者
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众所周知，政治局常委会处于中国政治体系的金字塔尖，掌握着所有政策领域的最高决策权。具有协调、监督和决策功能的“中央领导小组”集中强化了政治局对国务院部门的一一对“口”领导。[4]根据党的政策议程优先性的变化，设立了不同政策领域的中央领导小组，由一名负责相关事务的政治局常委作为小组组长。中央领导小组有的是临时性的，有的是常设性的。其设立和撤销及其组长的安排，通常被解读为体现了最高决策层对某一政策领域的重视程度。[5]第十八届中央政治局常委分工负责的中央领导小组见表2.1。
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表2.1 第十八届中央政治局常委分工的中央领导小组
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从20世纪50年代设立中央领导小组至今，一直没有出现专门负责环境保护方面的中央领导小组，这可能在一定程度上体现了最高政策决定者对环境政策的态度和认识。同时，共产党至今的历史上也没有通过专门针对环境保护方面的决议或决定。但是，通过其庞大的宣传和组织工具，始终保持着对环境政治话语的制定和传播权。通过对1921—2013年以来历次中国共产党全国代表大会报告、党章和决议的内容和关键词进行文本分析，笔者认为从议题塑造(problemframing)的角度来看，中国共产党对环境问题的认识经历了三个阶段：(1)环境保护是为解决温饱服务的；(2)环境保护是为经济发展服务的；(3)环境保护是为维持政权稳定服务的。(表2.2)[6]
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1982年到1992年大体体现了第一个阶段的认识，即环境保护是为解决温饱问题服务的。胡耀邦在“十二大”报告上首次使用了“生态”一词，这是中国共产党公开的历次党代会报告和决议中第一次谈到环境和生态问题。从这个报告上来看，那时共产党对于生态和环境的认识是和控制人口、解决食品短缺问题结合起来的。“温饱”问题是领导人的主要关注。更加强调农业对满足人民生活需求的作用，而非农业生产中的生态和环境保护。“十二大”报告这样说道：“今后必须在坚决控制人口增长、坚决保护各种农业资源、保持生态平衡的同时，加强农业基本建设，改善农业生产条件……牧、副、渔各业，以满足工业发展和人民生活提高的需要。”[7]
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1987年的“十三大”报告仍将人口和环境问题放在一起谈，但是已经开始超出“温饱”的范围，初步认识到经济发展所带来的环境污染。首次提出在经济发展的同时，要治理环境污染，加强生态环境的保护。赵紫阳在“十三大”报告中指出：“人口控制、环境保护和生态平衡是关系经济和社会发展全局的重要问题……在推进经济建设的同时，要大力保护和合理利用各种自然资源，努力开展对环境污染的综合治理，加强生态环境的保护，把经济效益、社会效益和环境效益很好地结合起来。”[8]
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从1992年到2012年，较为明显地体现了第二阶段的认识水平，即环境保护是为经济发展服务的。虽然环境保护早在1983年的第二届全国环保会议上就被确定为基本国策，但直到1992年的“十四大”报告中，才正式使用“环境保护是基本国策”这一提法。江泽民讲到“认真执行控制人口增长和加强环境保护的基本国策……要增强全民族的环境意识，保护和合理利用土地、矿藏、森林、水等自然资源，努力改善生态环境”[9]。1997年“十五大”报告中确立了“可持续发展战略”。“十六大”报告中首次承认人口增长、经济发展给资源和环境带来巨大的压力是共产党面临的矛盾和困难，是工作中的缺点和不足之一。[10]“十六大”报告还体现了中国共产党对环境问题认识的一个转变，即不再把环境简单地与人口、资源、农业等单个问题联系起来，而是看到了环境与经济发展之间的矛盾需要通过综合改革经济体制层面加以调节，提出走“资源消耗低、环境污染少……的新型工业化路子”。并认为，“可持续发展能力不断增强，生态环境得到改善，资源利用效率显著提高，促进人与自然的和谐，推动整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路”是全面建设小康社会的目标之一。
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表2.2 中国共产党在不同阶段对环境问题的认知变化
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2002年到2012年间的两次党代会报告，体现了环境保护是为维持政权稳定服务的思维。从报告上看，中国共产党认为环境保护问题已经不再是单纯的经济问题，而是慢慢演化成影响共产党执政能力的一个关键问题。胡锦涛在“十七大”报告中将经济增长的资源环境代价过大作为执政问题的第一点提出。他说，“我们的工作与人民的期待还有不小差距，前进中还面临不少困难和问题，突出的是：经济增长的资源环境代价过大”[11]。在“十八大”报告中，他又讲道：“前进道路上还有不少困难和问题。主要是：发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出……生态环境等关系群众切身利益的问题较多。”[12]中国共产党试图通过“生态文明”概念的提出和实践，来系统性、全面性地应对环境问题对执政能力的挑战。这种危机感在“十八大”报告中体现得非常明显。胡锦涛说：“建设生态文明，是关系人民福祉、关乎民族未来的长远大计……把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。”[13]
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一般而言，“党的领导”主要是政治、思想、组织等方面的领导。但是，“十七大”修改和通过的党章中，特别出现了“中国共产党领导人民建设资源集约型和环境友好型社会”[14]的说法。“十八大”通过的党章中，使用了“中国共产党领导人民建设社会主义生态文明”[15]的说法。这一方面可以解读为，共产党明确认识到了自己在环境保护方面的责任。另一方面，也说明环境问题已经影响到了共产党的领导和政权稳定的维持。正是在这个大背景下，“科学发展观”和“生态文明”的政治话语中融入了环境保护的重要内容，大大提升了环境保护问题在领导人议程设置中的重要性。
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从可持续发展到科学发展观再到生态文明，中国共产党始终掌握着环境保护领域的主导性政治话语的提出、制定和传播权，并塑造为三个不同阶段的议题。这些宏观政治性话语和议题塑造的演变，在很大程度上体现了其执政理念中对环境问题的认识还主要处于工具理性阶段，环境保护本身并没有成为追求的价值理性。政权稳定和经济发展的优先性仍然远远高于环境保护。也正是在共产党稳定和经济优先的发展主导型执政理念的指导下，全国人大和国务院制定了一系列环境法律、法规和政策工具。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591925]
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2.立法机关：环境法律的制定和修改
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作为中国政治系统中的最高立法机关，全国人大及其常委会负责通过一定的程序把党在环境保护方面的执政理念和政治话语转化为具体的全国性法律。虽然中国的环境立法体系包括中央(全国人大)和地方(地方人大)两个层级，但是由于环境问题具有跨区域、跨流域的性质，相对于分散的地方政府，中央政府在法律的制定和修改方面起着主导作用。1993年，全国人大成立了环境与资源管理委员会，其职责是在全国人大及其常委会的领导下，专门负责研究、审议和拟定与环境相关议案。目前的第十二届全国人大环资委共有组成人员32人，比上一届增加了4人。这在一定程度上体现了全国人大对环境立法工作的加强。从1979年全国人大常委会原则通过《中华人民共和国环境保护法(试行)》开始，全国人大及其常委会共通过了20多项环境相关的专门法律，主要包括《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《海洋环境保护法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《放射性污染防治法》、《清洁生产促进法》等。
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历经四次审议，最终于2014年4月经十二届全国人大常委会第八次会议表决通过的《环境保护法》的修订过程体现了立法机关与党、行政部门和社会力量的多方互动。新修订的《环保法》将“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展”这些由党提出的环境政治话语作为立法目的，充分表明了中国共产党在中国环境政策制定系统中的核心地位。此外，环保部极为罕见地在自己网站上公开提出了对《环境保护法》一审稿的34条修改意见，体现了环境行政主管部门与立法机关在环境立法过程中的博弈。
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现行的《环境保护法》是1989年通过的，已经严重滞后于中国经济社会的变迁和环境治理的需要，被认为是执行效果最差的法律。《环境保护法》本来应该具备环境法律体系中的基本法地位。但是，由于1989年制定的《环境保护法》是由全国人大常委会通过，而非全国人大通过的，因此在法理上说，只算作一般法，而不具备基本法的法律地位。20多年来，要求修改《环境保护法》的呼声不断，终于在2011年被纳入了十一届全国人大常委会的立法工作计划。2012年8月，环资委拿出了《中华人民共和国环境保护法修正案(草案)》，经全国人大常委会审议后，向社会公开征求意见。但是，环保部、一些环境法专家和环境非政府组织都对这个草案表示非常失望。其中，最引人注意的是环保部极为罕见地公开提出了34条修改意见。绿色和平组织也正式提出了具体的修改意见。[16]这些意见的内容主要涉及立法目的、保护优先原则、公民环境权、地方政府环境责任、风险防范(预防)原则、公益诉讼制度、按日计罚、增加有利于污染受害者权益维护的条款等。[17]
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2013年6月，全国人大常委会审议了《修正案(草案)》的二次审议稿，并再次公开向社会征集意见。相比一次审议稿，二次审议稿作了很大的修改，体现了立法机关对公众意见的一种回应性。其中的进步主要体现在：(1)第一条，对立法目的的调整。立法目的由原来的从目前的“促进社会主义现代化建设的发展，制定本法”改为“推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法”。(2)第十九条，增加了环境保护目标责任制和考核评价制度。规定：“国务院和地方人民政府将环境保护目标完成情况作为对本级人民政府环境保护行政主管部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容。”但是，环保人士一直呼吁的环境公益诉讼权问题引发了很大争议。第四十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，中华环保联合会以及在省、自治区、直辖市设立的环保联合会可以向人民法院提起诉讼。”[18]著名环境法学者王灿发的反对声音很具代表性，他说：“环保法修订草案规定只有中华环保联合会及省级环保联合会才能提起公益诉讼，受到普遍质疑，我作为环保法学者，认为这样的规定是极不合适的，为了鼓励公众参与，应当规定依法设立的环保组织对污染环境、破坏生态、损害公共利益的行为可以向法院提起诉讼。”[19]如果草案得以通过，这样的法律规定等于把公民个人和绝大多数环保非政府组织都排斥在了环境公益诉讼的大门之外。
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一些环保组织和人士通过媒体、网络、学术研讨会等方式不断给立法部门提意见，希望立法机关在《环保法》的修订过程和最终修订结果上都更好地体现民意。然而，一个值得思考的现象是，普通民众其实对《环保法》修订的关注度和参与度都很低。根据全国人大网站的统计结果，《环保法》草案和二审稿两次公开征求意见的两个月时间里，只有10404人次参与，共提出意见14282件。[20]普通民众较低的关注度和参与率，导致法律的修订过程中没能产生有效的社会讨论，形成新闻议题，这是《环保法》修订过程中的公众参与困局。[21]
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新的《环保法》于2015年开始实施，《环保法》修订过程中长期的讨论和复杂博弈，即体现了中国环境政策制定过程中不断多元化的趋势，但同时《环保法》能够最终顺利通过，更彰显了党以威权化的模式进行利益调节、聚合共识的能力。正如环保部副部长潘岳在接受采访时说的：“新修订的《环保法》贯彻了中央关于推进生态文明建设的要求，最大限度地凝聚和吸纳了各方面共识，是现阶段最有力度的《环保法》。”[22]
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 [:1707591926]
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3.行政部门：行政法规和政策工具
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作为中国的最高行政机关，国务院及其下属的十几个部委共同负责通过一定的行政法规和政策工具将党的抽象环境政治话语和全国人大制定的法律具体化、可操作化。国务院颁布的与环境相关的行政法规大概有50多部。由国务院各部门制定的部门行政法规或法规性文件性质的环境规章、政策、标准的数量极为分散和庞杂，没有具体的统计数据。除了行政法规之外，国务院及其与环境事务相关的各部委还制定了一系列具体的政策工具和规制措施以便于政策的实施。这些具体的环境政策工具包括：环境影响评价制度、“三同时”制度、“污染者付费”原则、排污收费制度、排污申报登记和许可制度、环保目标责任制、城市环境综合整治定量考核制度、创建国家环保模范城市、总量控制、区域/流域限批制度、节能减排工程、“绿色信贷”、排污权交易(试点)等。
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近几年来，被认为最有力的一个行政措施是将环境和资源指标纳入国民经济和社会发展“五年计划”之中，并作为具有法律效力的约束性“硬指标”对地方政府及其官员进行考核。[23]“十二五”规划将环境和生态保护提高到史无前例的重要位置，被国内外观察人士赞誉为“史上最绿色新政”。“十二五”规划中，设置了七项约束性指标以强调日益严重的环境和能源问题，分别是单位GDP能耗、单位GDP二氧化碳排放、主要污染物、森林覆盖率、非化石能源占一次能源消费比重、单位工业增加值用水量和耕地保有量。表面上看，这是一项有行政部门主导的行政政策工具，但是由于“党管干部”的原则规定中国的官员考核指标的制定和实施都是由党的组织部门负责的，因此，这项行政政策工具的有效性在事实上进一步强化了党在中国环境政治系统中的绝对权威地位。与之相矛盾的是环境行政管理体制的权力碎片化特征。