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1.冲突性：目标设置、职能配置与政策工具
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马特兰德(Richard Matland)指出，当不止一个组织将政策视为和自身利益相关，并且这些组织具有不同的观点的时候，政策冲突就会出现。这种冲突有可能体现在目标上，也可能体现在为实现这些目标采用的手段上。因此，将一项政策的实施赋予赞同该政策的机构是很重要的，交给和该政策相冲突的机构不会得到任何资源和支持，一定会导致执行失败。某些类型的冲突是可以通过一些手段来调节的，比如向政策参与者提供经济激励。但是，对于一些充满争议的政策而言，冲突可能是无法避免的，因为价值观层面的冲突难以用利益补充的手段来弥合。[28]中国环境政策框架的冲突性表现在目标设定、官僚部门利益和具体政策工具三个层面，既有价值观上的冲突又有利益的冲突。
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首先，从目标设定来看，环境政策框架体中存在很强的环境生态保护与经济发展之间的冲突。改革开放以来，在以经济建设为中心的宏观背景下，环境保护被认为是与经济发展相矛盾的。在中央政府的政策议程中，环境保护的目标优先程度明显低于经济发展。这在中国1989年由全国人大常委会制订并通过的环境基本法《中华人民共和国环境保护法》第一条立法目标的表述中体现得最为明显。当时确定的立法目标是：“为保护和改善生活环境与生态环境，防治污染和其他公害，保障人体健康，促进社会主义现代化建设的发展，制定本法。”[29]这种表述体现了既要保护环境又要促进发展之间的目标冲突。于2015年1月正式实施的新《环保法》将第一条立法目的修改为：“为保护和改善环境，防治污染和其他公害，保障公众健康，推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法。”[30]将生态文明建设和可持续发展作为新的立法目标，这在某种程度上意味着在和经济发展的冲突和博弈中，环境保护的目标优先性在不断上升。
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其次，从机构职能配置来看，将环境保护的政府职责分配给一些传统的、以发展为导向的部门，可能导致官僚部门内部的职能冲突。旧《环保法》规定，国务院环境保护行政主管部门(即国家环保部)，对全国环境保护工作实施统一监督管理。但同时规定：“国家海洋行政主管部门、港务监督、渔政、渔港监督、军队环境保护部门和各级公安、交通、铁道、民航管理部门，依照有关法律的规定对环境污染防治实施监督管理。”[31]事实上，中国目前的环境行政管理体系中，共有十多个部委具有环境行政管理职能。除了《环保法》规定的上述部门之外，主要负责能源、产业结构转型和气候变化的国家改革和发展委员会，负责农村与农业环境与生态保护的农业部，负责森林与自然资源保护的国家林业总局，负责矿产资源保护的国土资源部，负责水利资源开发和管理的水利部都被分配了很多环境相关的行政职能。
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对于那些以经济发展为主导型的政府部门来说，其优先考虑的是完成其部门原本的发展职责，而不是环境职能。当环境保护的职责和其原本的职责发生冲突的时候，完成这些本部门的主要职能是其部门利益所在。发改部门应该负责清洁能源和应对气候变化相关的环境问题，但是其核心工作是宏观经济发展、规划和监管。水利部门不但应该负责水资源保护而且负责水资源的开发和利用。但是，开发水资源，特别是建设水电站和大坝更符合水利部门的利益，为此，他们常常置江河的生态环境保护于不顾。云南等生态脆弱区域水电项目的迅速扩张与水利部门的部门利益驱动密切相关。[32]农业部门主要负责农业和农村的环境和污染问题，但其更主要的职能是粮食产量、农民增收、农业产业化和乡镇企业发展。农业部门担心，制定严格的农药和化肥环境标准，可能影响农产品的产量、农民的收入，甚至是国家的粮食安全。
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第三，从政策工具来看，不同部门制定的具体执法性政策工具之间存在一定程度的冲突。这种冲突很大程度上是政策目标和机构职能冲突产生的结果。在目标和职能冲突的状况下，一些部门会根据各自的部门利益制定规章和具体执法性政策工具(规范性文件)，这也是典型的“国家利益行政化，行政利益部门化，部门利益法制化”的问题。例如，2001年4月国家环保总局发布了《有机食品认证管理办法》，在国家环保局设立有机食品认证委员会负责有机食品认证工作。2001年7月国家质监总局又发布了《无公害农产品标志管理办法》，规定国务院标准化行政主管部门统一管理全国无公害农产品标志工作。按照两个办法所规定的标准，绝大部分无公害农产品都是有机食品，而绝大多数的有机食品也都来自无公害农产品。这种政策的相互冲突，在一定程度上造成了有机食品市场管理的混乱。[33]
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2.模糊性：政策语言与责任分工
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马特兰德(Richard Matland)将政策的模糊性分为两种形式：政策目标的模糊性和政策手段的模糊性。传统上，目标的模糊性被认为是导致执行失败的一个原因。但模糊性可能是决策过程中为了应对冲突性而不得不作的妥协。[34]模糊性的积极作用在于可能部分消解冲突性。很多政策在决策时都采用模糊性的语言，以便冲突的参与各方从中作出有利于各自的解读。中国环境政策框架的模糊性不仅体现在政策语言的文本表述上，还体现在环境治理的责任分工上。这种模糊性一方面可能体现了决策者当时对环境问题认识的模糊性，一方面可能是为了缓解冲突性而作的妥协。
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中国环境政策框架的模糊性体现在两个方面：第一，中国环境法律文本在语言表述上的模糊性。有学者指出，中国的环境法律充满了非常宽泛和类似文学性的语言，看起来更像是政策纲领和宣言，而不是严谨的法律。经常使用“应该”、“鼓励”这样的模糊性语言，而不是“必须”这样的强制性语言。[35]模糊性造成了法律权威的缺失，也为执法和处罚造成了困难。环境行政执法缺乏强制手段。现行法律规定的行政强制手段主要有“停止建设”、“停止生产使用”、“责令限期恢复使用治污设施”、“责令停业关闭”等，但因规定较为模糊，在基层难以有效执行。同时，行政处罚中，“环境守法成本高，违法成本低”的问题非常严重。《环境影响评价法》规定，违反环评规定擅自开工建设的，要求限期补办环评手续，逾期不办的才能罚款20万元以下。由于规定模糊而缺乏强制性，一些企业为了抢进度，采取边开工建设、边做环评报告，甚至一些企业以交罚款代替环评。[36]
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第二，环境治理责任分工的模糊性。一个环境领域通常由很多不同的政府部门和政府层级负责，彼此缺乏必要的部门间、区域间和府际间的分工合作，导致政策执行过程中的权责不清和互相推诿。例如，海洋环境管理问题，共涉及环保部门、海洋部门、海事部门、渔业部门、国土资源部门和军队等，彼此的分工较为模糊，形成了所谓“九龙治水”的困境。环保部前部长周生贤在媒体抱怨部门之间的职能重叠，称“水里和陆地的不是一个部门管，一氧化碳和二氧化碳不是一个部门管”[37]。为此，一些学者建议实行“环保大部制”改革，但这在2013年最新一轮的“大部制”改革中并未得到体现。为了缓解由于区域间的分工模糊而造成的跨区域环境问题缺乏监管，设立了华东、华南等跨区域环境保护监督中心，作为环保部派出的事业单位。但是，这些机构的职能究竟是“执法”还是“监督”，其定位相当模糊。[38]
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3.“象征性政策”与执行偏差
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根据政策执行的模糊—冲突模型，当一项政策兼具模糊性和冲突性的特征时，其执行模式可以用“象征性执行”来概括。这种执行模式通常是和执行偏差、执行失败甚至是不执行(nonimplementation)联系在一起的。[39]“象征性执行”的概念源自于默里·埃德尔曼(Murray Edelman)为代表的象征性政治与政策的研究。象征性政策(Symbolic Policy)一般是指那些政府匆忙制定的一些宣言式的政策，表现其在某个民众和国际社会较为关注的价值上的迅速回应性是政策制定的主要目的，而不是政策具体的执行效果。[40]安妮·施耐德(Anne Schneider)和海伦·英格莱姆(Helen Ingram)指出，象征性政策能够帮助选举产生的领导人表示对某个问题的关心，但又不必为此重新分配资源。[41]米希尔·德弗里斯(Michiel de Vries)对巴西基础教育改善政策的研究结果表明，巴西政府为体现将巴西的基础教育水平提高到和发达国家相同水平的成就而制定了一系列实施效果不佳的象征性政策。[42]
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象征性政策的及时出台有利于政策制定者展示他们对人类普遍关怀的重要理想价值的尊重，是政府回应性和责任性的体现，尽管政策制定者可能早已经清楚地意识到了这种价值与现实之间的距离。早在1979年，中国就制订了《环境保护法》，这在当时“文革”刚结束的社会经济背景下是相当超前的举动。面对众多反对声音，当时力主出台的中央领导人提了两个原则：“有比没有好”，“宜粗不宜细”[43]。由此可见，中央的决策者可能已经清楚地预料到了环境保护作为一种价值理念与中国当时现实社会经济发展之间存在的紧张关系，克服这些矛盾的智识、资源和能力都十分有限。但是，中央政府也同时需要向国际社会和国内民众展示其对于环境问题的关切，争取更多的信任和合法性支持。在这种情况下，象征性政策成为了一种选择，政策在制定之初，就难以有效执行。“绿色GDP”、“中国21世纪议程”和“中国应对气候变化国家方案”等一些创新性的政策方案看起来雄心勃勃，但却很难落到实处。正如某地方官员在访谈中说到的：“中央很聪明，他们不可能不知道严格执行这些环保政策可能对保增长和保就业带来的危害。一刮‘环保风暴’，企业关门，工人下岗，谁负责？”[44]
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虽然象征性政策可能有助于中央政府的政策制定者获取民众和国际社会的合法性支持，但因其内在的冲突性、模糊性与象征性在很大程度上导致了地方层面的执行偏差。具体原因可以从以下三点来分析。第一，环境政策框架的冲突性，可能导致政策执行者在执行目标和(或)手段上难以达成一致，形成共识并集体行动相当困难。讨价还价和妥协是达成共识的主要手段，但这需要付出巨大的时间和人力成本。笔者在新疆A市的田野研究发现，当地环保部门和其他部门缺乏制度化的部门间沟通机制，出了问题找领导成为最常见的部门间沟通方式。环保部门认为，只有一把手支持，几个部门共同合作执行一项环境政策才成为可能。[45]在福建B市，不断增长的机动车尾气排放是影响该市空气质量的主要原因之一，但很长时间以来，当地环保部门和公安交管部门都没有共同合作执法，在马路上对“冒黑烟”的车辆进行检查和处罚，因为公安交管部门认为自己没有治理大气污染的责任，虽然只有该部门有权力在马路上执法。这种情况在2007年左右得到了转变，因为当地主要领导意识到了治理机动车尾气排放的重要性，并要求交管、环保、交通等部门互相配合。[46]
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第二，环境政策框架的模糊性为监督政策的实施制造了麻烦，因为缺乏固定和统一的标准。“十一五”计划以来，中央政府试图通过制定一些以“数字”为形式的环境“硬指标”来监督地方环境政策的具体执行。但是，中央政府没有建立一套有效的机制去测量这些统计的数据及其质量，地方政府操纵数据的问题非常严重。江苏D市发改委的官员认为，国家发改委只给地方设置了能耗指标，但具体如何测量单位GDP能耗，目前还没有统一的、严格的标准。标准相当模糊混乱。[47]事实上，中央政府的政策制定者对这个问题也是非常清楚的。国务院2011年发布的《“十二五”节能减排综合性工作方案》专门强调要：“完善统计核算与监测方法，提高能源统计的准确性和及时性。修订完善减排统计监测和核查核算办法，统一标准和分析方法，实现监测数据共享。”[48]
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第三，当一些环境政策被执行者视作象征性政策的时候，他们就可能“正大光明”地消极执行，不会因为执行偏差甚至失败而产生道德上的愧疚感，更很少主动进行政府创新行为。[49]在很多地方环保官员的眼中，环境法律是一种可执行可不执行的“软法”；他们怀疑中央政府立法者可能并不在乎法律的具体实施效果，“上面只是为了立法而立法，上面都这样，我们能改变什么？”[50]干部考核指标体系的指标和权重设定是地方干部解读中央政策优先性的工具之一。长期以来，环保指标在干部考核指标体系当中的弱势地位，进一步强化了环境政策在地方执行者心中的“象征性”。一些推行以牺牲当地环境为代价的“跳跃式”、“超常规”发展模式的干部不断得到上级的提拔；相反，环保系统干部的流动性和升迁机会却长期受限，这些经验都被执行者解读为“象征性政策”释放的信号。
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[1]保罗·萨谬尔森在《公共支出的纯理论》一文中将“纯粹的公共物品”定义为“每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该物品或劳务消费的减少的物品或劳务”。
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[2]环境史研究的代表作，参见Donald J.Hughes，What Is Environmental History？，Cambridge：Polity，2006；中国环境史研究的代表作，参见Mark Elvin，The Retreat of the Elephants：An Environmental History of China，New Heaven and London：Yale University Press，2004；王利华主编：《中国历史上的环境与社会》，生活·读书·新知三联书店2007年版；详细的综述文章，见梅雪芹：《中国环境史研究的过去、现在和未来》，载《史学月刊》，2009年第6期。
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[3]关于这次会议对中国环境保护工作的影响，详见《中国“环保之父”曲格平》，中国网：http：//www.china.com.cn/chinese/2002/Feb/107765.htm(最后访问日期：2013年8月9日)。
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[4]杨光斌、李月军：《当代中国政治制度导论》，中国人民大学出版社2007年版。
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[5]邵宗海：《中共中央工作领导小组的组织定位》，载《中国大陆研究》，2005年第3期。
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[6]禹海霞、刘建伟：《改革开放后中国共产党对环境问题认识的转变——基于历次党代会报告的视角》，载《理论学刊》，2012年第3期；刘起军：《中国共产党环境保护工作的实践与经验》，载《当代世界与社会主义》，2008年第2期。
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[7]《胡耀邦在中国共产党第十二次全国代表大会上的报告》，见中国共产党新闻网：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64565/65448/4526430.html(最后访问日期：2013年8月10日)。
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[8]《赵紫阳在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》，见中国共产党新闻网：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64566/65447/4526368.html(最后访问日期：2013年8月10日)。
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