1707592576
3.“象征性政策”与执行偏差
1707592577
1707592578
根据政策执行的模糊—冲突模型，当一项政策兼具模糊性和冲突性的特征时，其执行模式可以用“象征性执行”来概括。这种执行模式通常是和执行偏差、执行失败甚至是不执行(nonimplementation)联系在一起的。[39]“象征性执行”的概念源自于默里·埃德尔曼(Murray Edelman)为代表的象征性政治与政策的研究。象征性政策(Symbolic Policy)一般是指那些政府匆忙制定的一些宣言式的政策，表现其在某个民众和国际社会较为关注的价值上的迅速回应性是政策制定的主要目的，而不是政策具体的执行效果。[40]安妮·施耐德(Anne Schneider)和海伦·英格莱姆(Helen Ingram)指出，象征性政策能够帮助选举产生的领导人表示对某个问题的关心，但又不必为此重新分配资源。[41]米希尔·德弗里斯(Michiel de Vries)对巴西基础教育改善政策的研究结果表明，巴西政府为体现将巴西的基础教育水平提高到和发达国家相同水平的成就而制定了一系列实施效果不佳的象征性政策。[42]
1707592579
1707592580
象征性政策的及时出台有利于政策制定者展示他们对人类普遍关怀的重要理想价值的尊重，是政府回应性和责任性的体现，尽管政策制定者可能早已经清楚地意识到了这种价值与现实之间的距离。早在1979年，中国就制订了《环境保护法》，这在当时“文革”刚结束的社会经济背景下是相当超前的举动。面对众多反对声音，当时力主出台的中央领导人提了两个原则：“有比没有好”，“宜粗不宜细”[43]。由此可见，中央的决策者可能已经清楚地预料到了环境保护作为一种价值理念与中国当时现实社会经济发展之间存在的紧张关系，克服这些矛盾的智识、资源和能力都十分有限。但是，中央政府也同时需要向国际社会和国内民众展示其对于环境问题的关切，争取更多的信任和合法性支持。在这种情况下，象征性政策成为了一种选择，政策在制定之初，就难以有效执行。“绿色GDP”、“中国21世纪议程”和“中国应对气候变化国家方案”等一些创新性的政策方案看起来雄心勃勃，但却很难落到实处。正如某地方官员在访谈中说到的：“中央很聪明，他们不可能不知道严格执行这些环保政策可能对保增长和保就业带来的危害。一刮‘环保风暴’，企业关门，工人下岗，谁负责？”[44]
1707592581
1707592582
虽然象征性政策可能有助于中央政府的政策制定者获取民众和国际社会的合法性支持，但因其内在的冲突性、模糊性与象征性在很大程度上导致了地方层面的执行偏差。具体原因可以从以下三点来分析。第一，环境政策框架的冲突性，可能导致政策执行者在执行目标和(或)手段上难以达成一致，形成共识并集体行动相当困难。讨价还价和妥协是达成共识的主要手段，但这需要付出巨大的时间和人力成本。笔者在新疆A市的田野研究发现，当地环保部门和其他部门缺乏制度化的部门间沟通机制，出了问题找领导成为最常见的部门间沟通方式。环保部门认为，只有一把手支持，几个部门共同合作执行一项环境政策才成为可能。[45]在福建B市，不断增长的机动车尾气排放是影响该市空气质量的主要原因之一，但很长时间以来，当地环保部门和公安交管部门都没有共同合作执法，在马路上对“冒黑烟”的车辆进行检查和处罚，因为公安交管部门认为自己没有治理大气污染的责任，虽然只有该部门有权力在马路上执法。这种情况在2007年左右得到了转变，因为当地主要领导意识到了治理机动车尾气排放的重要性，并要求交管、环保、交通等部门互相配合。[46]
1707592583
1707592584
第二，环境政策框架的模糊性为监督政策的实施制造了麻烦，因为缺乏固定和统一的标准。“十一五”计划以来，中央政府试图通过制定一些以“数字”为形式的环境“硬指标”来监督地方环境政策的具体执行。但是，中央政府没有建立一套有效的机制去测量这些统计的数据及其质量，地方政府操纵数据的问题非常严重。江苏D市发改委的官员认为，国家发改委只给地方设置了能耗指标，但具体如何测量单位GDP能耗，目前还没有统一的、严格的标准。标准相当模糊混乱。[47]事实上，中央政府的政策制定者对这个问题也是非常清楚的。国务院2011年发布的《“十二五”节能减排综合性工作方案》专门强调要：“完善统计核算与监测方法，提高能源统计的准确性和及时性。修订完善减排统计监测和核查核算办法，统一标准和分析方法，实现监测数据共享。”[48]
1707592585
1707592586
第三，当一些环境政策被执行者视作象征性政策的时候，他们就可能“正大光明”地消极执行，不会因为执行偏差甚至失败而产生道德上的愧疚感，更很少主动进行政府创新行为。[49]在很多地方环保官员的眼中，环境法律是一种可执行可不执行的“软法”；他们怀疑中央政府立法者可能并不在乎法律的具体实施效果，“上面只是为了立法而立法，上面都这样，我们能改变什么？”[50]干部考核指标体系的指标和权重设定是地方干部解读中央政策优先性的工具之一。长期以来，环保指标在干部考核指标体系当中的弱势地位，进一步强化了环境政策在地方执行者心中的“象征性”。一些推行以牺牲当地环境为代价的“跳跃式”、“超常规”发展模式的干部不断得到上级的提拔；相反，环保系统干部的流动性和升迁机会却长期受限，这些经验都被执行者解读为“象征性政策”释放的信号。
1707592587
1707592588
[1]保罗·萨谬尔森在《公共支出的纯理论》一文中将“纯粹的公共物品”定义为“每个人消费这种物品或劳务不会导致别人对该物品或劳务消费的减少的物品或劳务”。
1707592589
1707592590
[2]环境史研究的代表作，参见Donald J.Hughes，What Is Environmental History？，Cambridge：Polity，2006；中国环境史研究的代表作，参见Mark Elvin，The Retreat of the Elephants：An Environmental History of China，New Heaven and London：Yale University Press，2004；王利华主编：《中国历史上的环境与社会》，生活·读书·新知三联书店2007年版；详细的综述文章，见梅雪芹：《中国环境史研究的过去、现在和未来》，载《史学月刊》，2009年第6期。
1707592591
1707592592
[3]关于这次会议对中国环境保护工作的影响，详见《中国“环保之父”曲格平》，中国网：http：//www.china.com.cn/chinese/2002/Feb/107765.htm(最后访问日期：2013年8月9日)。
1707592593
1707592594
[4]杨光斌、李月军：《当代中国政治制度导论》，中国人民大学出版社2007年版。
1707592595
1707592596
[5]邵宗海：《中共中央工作领导小组的组织定位》，载《中国大陆研究》，2005年第3期。
1707592597
1707592598
[6]禹海霞、刘建伟：《改革开放后中国共产党对环境问题认识的转变——基于历次党代会报告的视角》，载《理论学刊》，2012年第3期；刘起军：《中国共产党环境保护工作的实践与经验》，载《当代世界与社会主义》，2008年第2期。
1707592599
1707592600
[7]《胡耀邦在中国共产党第十二次全国代表大会上的报告》，见中国共产党新闻网：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64565/65448/4526430.html(最后访问日期：2013年8月10日)。
1707592601
1707592602
[8]《赵紫阳在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》，见中国共产党新闻网：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64566/65447/4526368.html(最后访问日期：2013年8月10日)。
1707592603
1707592604
[9]《江泽民在中国共产党第十四次全国代表大会上的报告》，见中国共产党新闻网：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64567/65446/4526308.html(最后访问日期：2013年8月10日)。
1707592605
1707592606
[10]《江泽民在中国共产党第十五次全国代表大会上的报告》，见中国共产党新闻网：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/64568/65445/4526285.html(最后访问日期：2013年8月10日)。
1707592607
1707592608
[11]《胡锦涛在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》，见中国共产党新闻网：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/106155/106156/6430009.html(最后访问日期：2013年8月10日)。
1707592609
1707592610
[12]《胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，见中国共产党新闻网：http：//cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612151-1.html(最后访问日期：2013年8月10日)。
1707592611
1707592612
[13]《胡锦涛在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》，见中国共产党新闻网：http：//cpc.people.com.cn/n/2012/1118/c64094-19612151-1.html(最后访问日期：2013年8月10日)。
1707592613
1707592614
[14]《中国共产党章程》(2007年10月21日通过)，见中国共产党新闻网：http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/64168/106155/106156/6439183.html(最后访问日期：2013年8月29日)。
1707592615
1707592616
[15]《中国共产党章程》(2012年11月14日通过)，见中国共产党新闻网：http：//cpc.people.com.cn/n/2012/1119/c64387-19616005.html(最后访问日期：2013年8月29日)。
1707592617
1707592618
[16]详见《绿色和平对中华人民共和国环境保护法修正案(草案)修改的具体建议》，绿色和平官网：http：//www.greenpeace.org/china/Global/china/publications/campaigns/other/2012/lawamendamettable.pdf(最后访问日期：2013年9月27日)。
1707592619
1707592620
[17]详见《南方周末》文章《环保法修订：意见一箩筐》，http：//www.infzm.com/content/80777(最后访问日期：2013年9月27日)。
1707592621
1707592622
[18]关于二审稿的详细内容，参见《环境保护法修正案(草案二次审议稿)条文》，中国人大网：http：//www.npc.gov.cn/npc/xinwen/lfgz/flca/2013-07/17/content_1801189.htm(最后访问日期：2013年9月29日)。
1707592623
1707592624
[19]详见王灿发教授个人微博：http：//s.weibo.com/weibo/％25E7％258E％258B％25E7％2581％25BF％25E5％258F％2591&Refer=STopic_history(最后访问日期：2013年9月2日)。
[
上一页 ]
[ :1.707592575e+09 ]
[
下一页 ]