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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 一、党委书记：地方环境政策执行系统中的威权式角色
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作为地方政治系统中的“一把手”，党委书记的绝对性领导地位来源于中国共产党的执政党地位，是“党国”体系在地方层面的投射。[2]从这个角度看，党委书记应该是中央各项政策的忠诚执行者。虽然没有宏观的政策制定权(policymaking)，但是如何在所辖范围内执行中央政策，党委书记享有极大的决策权(decisionmaking)。党的权力全面渗透到行政、立法、司法及其经济社会生活之中，在操作层面体现为党委书记的“全能型”领导。
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“书记的权力有多大!？”，这是人们经常听到的疑问。虽然常常感慨书记的权力太大以致无法监督，但是，在现实政治中，书记究竟拥有哪些权力是需要详细研究的学术问题。在党的规范性文件中，对党委书记权力的界定十分模糊，“负全责”是常用的表述。吴其良教授依据党章、党的条例和一些党内文件，总结了党委书记的八项权力，包括：(1)主持会议权；(2)首席执行权；(3)协调统筹权；(4)检查督促权；(5)讲评总结权；(6)文件签发权；(7)事项批示权；(8)临机处置权。笔者的田野研究发现，这八项权力都渗透在地方环境政策的执行过程中。本书将从目标和战略设定、政策议程设置、人事安排和冲突调节四个方面分析党委书记的威权式角色对地方环境政策执行偏差的影响。
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1.目标和战略设定
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传统思维中，党委书记被认为是当地的“父母官”，需要结合中央的政策与地方的实际，制定本地的经济和社会发展战略。不同发展战略的优先性选择可以很好地体现党委书记是如何理解、阐释和执行中央政策的。很多地方都有所谓“一把手工程”，这能够最直接地体现党委书记的战略目标，同时也规定了其任期内地方的主要发展方向和模式。笔者在四个城市的田野研究发现，虽然时任市委书记提出的具体战略目标有所不同，但是都将地方经济发展向重工业倾斜，这种发展目标和战略的设定为地方经济创造了两位数的GDP增长速度，为市委书记制造了政绩，也为环境政策的执行设置了很多障碍。
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在福建省B市，相对优美的自然环境是本地人引以为豪的地方文化和历史的一部分。但是，2005年到2009年期间，实施了“新一轮跳跃式发展”战略，目标是“又快又好”，“实现速度”。这个新战略的制定来自时任的市委书记。在这个战略的鼓励下，石油化工等重工业在地方经济结构中的比重大幅度上升，当地环境质量，特别是空气质量也在不断恶化。[3]环保部门的工作人员认为，他们必须跟上新书记的战略目标，“为地方经济发展的大局服好务”。为了让一些重大工业项目尽快建成、投产，地方环保部门不得不在环评等问题上放宽政策执行尺度甚至造假，以体现其对“跳跃式发展”战略的支持。[4]
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新疆A市地处生态环境非常脆弱的地理区域，长期都是一个以农业和轻工业为主的城市。但是，2000年左右，计划经济体制下发展的国有轻工企业基本处于倒闭的状态，地方经济发展陷入困境。2003年以来，煤炭等能源在新疆的大规模开发，让地方政府看到了新的经济发展模式。时任的市委书记提出了从农业城市向工业城市转型的战略。到2011年，煤化工产业和燃煤电厂逐渐成为地方财政收入的主要来源。[5]显然，当地也付出了巨大的环境代价：连续几年无法完成上级规定的主要污染物(化学需氧量和二氧化硫)的排放指标限制；粉尘和空气质量投诉成为环保信访案件的突出问题。[6]
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此外，领导干部的频繁更换，可能导致一个地方无法长期坚持固定的发展方向和模式，出现“人亡政息”现象。[7]一般而言，新任的党委书记较为倾向于制定带有个人色彩的目标和战略，以区别于其前任，这可能并不只是为了凸显“政绩”，很大程度上也是一种路径依赖的结果：党委书记个人的偏好、升迁路径、专业背景和知识结构对其战略设定起到很大作用。而目前中国地方政府层级的党委书记很少受过专门而系统的环境保护教育，履历中也鲜有环保部门的工作经验。
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2.政策议程设置
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与目标和战略设定不同，政策议程设置(Policy Agenda Setting)较为微观，目的是找到有效的政策工具来实施宏观的战略。虽然党委书记不该事无巨细地涉及微观的经济社会管理事务，但是，几乎所有重大决定都是在常委会上决定的。党委书记具有召开和主持常委会会议的权力，能够决定会议讨论议题的内容和形式，并在讨论的基础上形成决策。理论上，应该实行常委会的集体领导，重大决策都应经过常委会会议“一人一票”。但是，实践中，集体领导常常让位于书记的“一言堂”。[8]由此可见，党委书记政策议程设置权力的实现途径是常委会会议制度。
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常委会会议的内容和形式都是精心选择和安排的，体现了书记的关注重心。有县委书记认为自己头上顶着好几项“一票否决”，必须在议程设置上“抓大放小”。[9]笔者在田野调查中访谈的一位地方党委常委会会议的成员认为，常委会会议的内容一般都涉及本地招商引资、城市拆迁建设、人事调整、进京上访等关键问题，环境问题还没有重要到值得召开专门的常委会会议，政府办公会议可以解决。[10]而当地环保部门官员则认为，环境问题没有被提到常委会会议讨论议程中给他们释放的信号是，领导对这项工作不重视。因此，环保官员缺乏足够的积极性去执行那些环保政策。[11]
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3.人事安排
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党委书记的人事安排权是其最核心的权力，这个权力的来源是“党管干部”原则。按照《党政领导干部选拔任用工作条例》的规定，党委(党组)及其组织部门应该根据德、能、勤、绩、廉五个方面内容考核和选拔干部，体现“任人唯贤”、“民主集中”等原则。[12]但是在操作中，党委书记拥有调整动议、推荐提名、组织酝酿、主持决策、监督管理等权力，这些权力较少受到监督。因此，大多情况下，“一把手”腐败都涉及“用人腐败”。然而，即便党委书记在选拔下一级官员时没有“买官卖官”等腐败行为，他们还是倾向于选任那些更支持自己战略目标和政策优先性的下属干部，以确保政令畅通和政治忠诚。
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地方政府环保部门的领导班子，包括局长、副局长等职位都是由地方党委选拔任命的。因此，需要向党委书记负责。为了保住“官帽子”，获得更好的职业发展机会，环保部门领导通常选择“自觉”执行“一把手”意志，特别是当其和环境保护的责任相冲突的时候。这个现象被一些地方官员生动地形容为“不换脑筋，就摘帽子”。笔者在田野研究中发现，因为担心“破坏投资环境”，地方环保部门不愿主动对本地的工业园区进行环境监测和检查。辽宁C市开发区的一位环保官员坦诚地说道：“对污染企业睁只眼闭只眼，不担心会丢掉乌纱帽……我们的工作是做减法的，做得越多，领导越不满意。”[13]在一些地方政治生态中，环保局长要么被认为是个“退休养老”的位置，要么是个“高风险”的位置。环保部门官员流动和升迁的机会相当局限。部分原因是其业务职能不在党委书记的主要战略目标和政策议程中。相反，一些以经济为主要职能的政府核心部门，例如发改、城市建设、招商引资、商务等部门的官员晋升途径较为顺畅。[14]
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4.冲突调节
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党委书记的威权式角色还体现在地方环境政策执行系统的不同机构之间的冲突调节作用。笔者在分析中国环境政策框架的特征时已经讲到：环境政策框架的冲突性，可能导致政策执行者在执行目标和(或)手段上难以达成一致，形成共识并集体行动相当困难。一项环境政策的执行需要地方很多政府部门的合作，当冲突出现时，缺乏制度化的部门间沟通机制，因此，出了问题找领导成为最常见的部门间沟通方式。笔者的田野研究发现，只有“一把手”支持，几个部门共同合作执行一项环境政策才成为可能。正如上文提到的，在福建B市，不断增长的机动车尾气排放是影响该市空气质量的主要原因之一，但很长时间以来，当地环保部门和公安交管部门都没有共同合作执法，在马路上对“冒黑烟”的车辆进行检查和处罚，因为公安交管部门认为自己没有治理大气污染的责任，虽然只有该部门有权力在马路上执法。这种情况在2007年左右得到了转变，因为书记意识到了治理机动车尾气排放的重要性，并要求交管、环保、交通等部门互相配合。[15]
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尽管党委书记的冲突调节作用可能有助于妥协和共识的达成，但也同时强化了政策执行中的“人治”色彩。具体来说，环境政策执行系统的沟通和合作很大程度上依赖于党委书记个人的价值观、偏好、利益取向及其冲突解决能力。正如笔者访谈的一位官员提到的：“环保问题是老大难问题，但是只要‘老大’出面，就不再难了。”[16]
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 二、市(县、区)长：地方环境政策执行系统的“第一责任人”
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旧《环保法》第十六条规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”[17]。但是这一规定较为模糊的法律规定因为缺乏政策工具的支撑，无法真正落实究竟谁应该对辖区内的环境质量负责。2005年国务院下发的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》作出了“地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本系统环境保护的第一责任人”的规定。[18]2006年，原国家环保总局制定的《“十一五”城市环境综合整治定量考核指标实施细则》中更加明确了行政首长应该是辖区内环境保护的第一责任人。[19]由此可见，自2006年开始，按照法律和法规的要求，市(县、区)长作为本级地方政府的行政首长，应该是本行政区域环境保护的第一责任人。市(县、区)长在本地环境政策执行系统中第一责任人的角色具体体现在下发“环保目标责任书”、责令关闭污染企业、安排环保财政支出预算三个方面。
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1.“环境保护目标责任书”
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