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4.冲突调节
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党委书记的威权式角色还体现在地方环境政策执行系统的不同机构之间的冲突调节作用。笔者在分析中国环境政策框架的特征时已经讲到：环境政策框架的冲突性，可能导致政策执行者在执行目标和(或)手段上难以达成一致，形成共识并集体行动相当困难。一项环境政策的执行需要地方很多政府部门的合作，当冲突出现时，缺乏制度化的部门间沟通机制，因此，出了问题找领导成为最常见的部门间沟通方式。笔者的田野研究发现，只有“一把手”支持，几个部门共同合作执行一项环境政策才成为可能。正如上文提到的，在福建B市，不断增长的机动车尾气排放是影响该市空气质量的主要原因之一，但很长时间以来，当地环保部门和公安交管部门都没有共同合作执法，在马路上对“冒黑烟”的车辆进行检查和处罚，因为公安交管部门认为自己没有治理大气污染的责任，虽然只有该部门有权力在马路上执法。这种情况在2007年左右得到了转变，因为书记意识到了治理机动车尾气排放的重要性，并要求交管、环保、交通等部门互相配合。[15]
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尽管党委书记的冲突调节作用可能有助于妥协和共识的达成，但也同时强化了政策执行中的“人治”色彩。具体来说，环境政策执行系统的沟通和合作很大程度上依赖于党委书记个人的价值观、偏好、利益取向及其冲突解决能力。正如笔者访谈的一位官员提到的：“环保问题是老大难问题，但是只要‘老大’出面，就不再难了。”[16]
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 二、市(县、区)长：地方环境政策执行系统的“第一责任人”
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旧《环保法》第十六条规定，“地方各级人民政府，应当对本辖区的环境质量负责，采取措施改善环境质量”[17]。但是这一规定较为模糊的法律规定因为缺乏政策工具的支撑，无法真正落实究竟谁应该对辖区内的环境质量负责。2005年国务院下发的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》作出了“地方人民政府主要领导和有关部门主要负责人是本行政区域和本系统环境保护的第一责任人”的规定。[18]2006年，原国家环保总局制定的《“十一五”城市环境综合整治定量考核指标实施细则》中更加明确了行政首长应该是辖区内环境保护的第一责任人。[19]由此可见，自2006年开始，按照法律和法规的要求，市(县、区)长作为本级地方政府的行政首长，应该是本行政区域环境保护的第一责任人。市(县、区)长在本地环境政策执行系统中第一责任人的角色具体体现在下发“环保目标责任书”、责令关闭污染企业、安排环保财政支出预算三个方面。
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1.“环境保护目标责任书”
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“环保目标责任书”是实现环保地方行政首长第一责任人的制度化方式。“环保目标责任书”通常是由上一级政府对下一级政府下发的一种行政性文件，规定在一定时间段内下级政府应该完成的环境保护目标和责任及其相应的奖励和惩罚措施。目标和任务自上而下的层层分解和上级对下级的定量化考核是其主要特点，这也是中国“行政压力型体制”的表现。以福建省B市为例，2011年11月，福建省政府向各市下发了《环保目标责任书(2011—2015年)》，其中规定了福建省B市的“市长环境保护目标责任书”的具体内容。2011年12月，B市政府向各区下发了“区长环境保护目标责任制”。2012年和2013年9月，B市各区政府办公室向所辖街道办事处、乡镇下发了“年度区长环境保护目标任务分解表”，具体规定了考核指标、参考分值、任务、主办单位和协办单位。[20]由此可见，绝大多数“环保目标责任”的执行任务都一层层转移到了基层政府，尽管很多地方的基层政府还没有建立起完整的环保部门。
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将地方行政首长确立为环保第一责任人，但他们自身不具体负责分管环保工作，而是指定一位副手分管。一般而言，市(县、区)长负责本地政府全面工作，主管人事、财政、国有资产、审计监察等工作。在政府领导的分工中，有一位副市(县、区)长主管环境保护工作。笔者2007年在新疆A市、福建B市和辽宁C市的田野研究发现，这三个城市分管环保的副市长的职务排名都较低，没有进入地方政治系统的中枢——党委常委。但到2013年，福建B市已经由常务副市长(党委常委中排名第5)来分工环保，这在一定程度上是环保的重要性上升的结果。但是，全国范围来看，目前仍然没有地方行政一把手直接分管环保的案例出现。
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“环保目标责任书”在基层政府的执行水平与市(县、区)长的重视程度有很大关系，关键在于能否在辖区内建立有效的监督、奖惩和问责机制。在实际操作中，不是所有的地方和所有层级的政府都严格执行了这一制度。在笔者进行田野调查的四个城市中，福建省B市和江苏省D市执行得较好，不仅层层下发了“环保目标责任书”，而且市政府层面还对其执行情况进行专门的检查和排名，并公开排名结果。一些排名落后的乡镇或部门可能因为受到市政府的批评而觉得脸面无光。江苏省D市的一位官员认为，“环保责任书”要真正发挥作用，必须要得到市长的支持，否则很容易流于一纸空文。他说：“领导不支持，基层动不起来；市长大会小会批评你，面子上挂不住啊!”[21]福建省B市的一位政府官员认为，真正落实“环保目标责任制”需要严格的问责机制。他反问道：“你能找出来现在有多少市长因为环保问题而被问责的吗？”[22]从2007—2011年期间，在笔者做田野研究的四个地方，没有发现有地方行政长官(乡、县、市)因为环境问题或事故而引咎辞职或者受到行政处分。
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2.责令关闭污染企业
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责令关闭污染企业的权力是地方行政首长作为环保第一责任人所拥有的最重要的行政处罚权，是环境治理中末端治理(endofpipe)思维方式的体现。[23]在现行的环境法律框架下，关闭某污染企业，必须经过县级以上人民政府按照权限批准。换句话说，没有政府行政首长的批准，环保部门无权关闭污染企业。竺效教授的研究发现，在现行的358条规定了环境行政处罚方式的法条中，明确规定“责令关闭”的有4条，主要集中在《水污染防治法》和《海洋环境保护法》中。例如，《水污染防治法》第七十四条规定：“违反本法规定，排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准，或者超过重点水污染物排放总量控制指标的，由县级以上人民政府环境保护主管部门按照权限责令限期治理，处应缴纳排污费数额二倍以上五倍以下的罚款。限期治理期间，由环境保护主管部门责令限制生产、限制排放或者停产整治。限期治理的期限最长不超过一年；逾期未完成治理任务的，报经有批准权的人民政府批准，责令关闭。”[24]
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出于地方经济发展和维稳的考虑，市(县、区)长几乎很少使用这项行政处罚权。在新疆A市，计划经济时代遗留的造纸厂因为生产设备和工艺的老化造成了对当地河流的严重污染。但是，虽然几次被上级环保部门“挂牌督办”，停产减产，限期整顿，但地方政府始终没有作出责令关闭的决定，其理由是担心企业关闭带来的职工下岗可能影响社会稳定。因为不愿关闭地方污染企业，地方政府行政首长常常为污染企业“开绿灯”，为其提供“庇护”。同时，污染企业，特别是那些大型国有企业，早已意识到地方政府维稳的需求，因此，常常在“维稳”的话语庇护下，公开违反国家环境排放标准。
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3.安排环保财政支出预算
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按照目前的财政预算决策体系，地方财政年度预算草案由地方政府财政主管部门进行编制，在编制过程中，地方政府主要领导起到很大作用。市(县、区)长一般负责分管地方财政事务，因此，能够在很大程度上左右地方环保财政支出的预算安排。当然，在安排预算的过程中，书记也有很大的发言权，具体的决策需要两者的协商。财政支出预算草案还需经过同级人民代表大会审议通过，但这只是为了符合程序上的需求。[25]
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环境政策的执行和污染治理需要大量而持续的财政投入，除了中央财政转移支付以外，还需要地方政府财政来负担。据估算，国家财政对于环境保护的支出中，地方政府支出的比例为97％以上；其中，约有30％—40％来自于地方财政。[26]地方财政除了负担环保部门的人员和经费开支以外，还应该安排专门的资金用于环境治理。直到2007年，中央财政预算“支出功能分类科目”中才首次单独设立“211环境保护”支出功能科目。[27]此后，要求各地方政府相继在地方财政预算中设立了环保支出科目。在笔者进行田野研究的四个地方，辽宁C市开发区的财政支出预算中还没有设立专门的环境保护科目。虽然该市的财政状况好过“吃饭财政”的水平，但仍然不愿拿出专门的资金用于环境治理。该市环保官员在访谈中讲道：“我们的人头费和车马费都能保障，但几乎没有钱治污；和周边的县市相比，我们至少能发出工资来。”[28]在一些财政状况较差的政府，环保部门的经费开支和设备采购常常无法得到充分的保障，环保人员执法的积极性为此受到影响。[29]
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地方政府的环保财政投入情况因地而异，这一方面受制于地方经济发展水平、产业结构等宏观因素，但地方领导人的政策偏好也常常决定着地方财政支出预算的走向。因此，环保财政支出预算的比例成为衡量一个地方政府对环境保护重视与否的衡量标准之一。新疆A市在四个地方之中是财政规模最小的，但从2009年至2012年，地方财政预算中环保支出的增长幅度最快，年均增长45％。[30]该市财政部门的官员在访谈中指出，领导对环保工作比较重视，要求预算中加强环境投入，因此，环境保护作为民生支出，被列为政府财政预算支出的重点领域之一。但在其他三个地方的预算报告中，环境保护仍然不是地方财政支出预算的重点。
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中国地方环境政治：政策与执行之间的距离 三、环保局：“弱势”的地方环境保护行政主管机关
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2013年初，“请环保局长下河游泳”成为社会媒体流行语。民众把环保局长是不是敢下河游泳视为衡量本地主要河流水质状况的一个直观检验标准，表达了对环境污染现状的极大不满。[31]但是，环保局长们却认为环保局“是地方政府养的猫，它这个猫能不能捉耗子，捉几只是由政府说了算，不是环保部门说了算”[32]。因此，应该更进一步讨论的问题是：在地方环境治理中，环保局为什么无法有效执行环境政策？地方环境治理失败的责任是否应该由环保局及其局长来承担？
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中国地方环境政策执行系统中存在严重的责权倒置现象。根据旧《环保法》的规定，“县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理”。在县/市一级，环保局作为环境保护行政主管机关，理论上被认为应该在地方环境政策执行过程中具有最高的权力和责任。但是，大量的研究都指出，环保部门在地方政府中的弱势地位导致其没有能力完成法定的职责，这是造成环境政策执行偏差的原因之一。[33]这里，笔者将主要描述环保部门的机构与职能设置，然后讨论其在地方环境政策执行系统中的弱势地位。
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